Solidarität in der Asylpolitik der Europäischen Union

354 Pages·2019·3.204 MB·German

by  Daniele Saracino

Daniele Saracino
Solidarität in der
Asylpolitik der
Europäischen Union
Solidarität in der Asylpolitik der
Europäischen Union
Daniele Saracino
Solidarität in der
Asylpolitik der
Europäischen Union
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Wolfram Hilz
Daniele Saracino
Bonn, Deutschland
Dissertation, Rheinische Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn, 2019
ISBN 978-3-658-27996-7 ISBN 978-3-658-27997-4 (eBook)
https://doi.org/10.1007/978-3-658-27997-4
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Geleitwort

Solidarität ist in den Jahren der vielfachen Krisen der Europäischen Union – spä-
testens seit der „Euro-Krise“, über die „Flüchtlingskrise“ bis zur „Brexit-Krise“ –
zu einem der schillerndsten Begriffe der Gegenwart geworden. So vielfältig die
unterschiedlichen Einsatzzwecke des Solidaritätsbegriffs der letzten Jahre sind, so
vielfältig sind auch die Interpretationen.
Unterschiedliche, oft auch gegensätzliche Auslegungen von gemeinsam in
den Integrationsverträgen verankerten Begriffen sind per se nicht problematisch.
Schon die Klauseln der „immer engeren Union“, der Unionsbegriff selbst oder
auch die Terminologie der „gemeinsamen Politik“ weisen darauf hin, dass un-
scharfe Begriffe eine spezifische Rolle im Integrationsprozess spielen. Vielfach
helfen Sie dabei, durch – sprichwörtliche – Formelkompromisse endlose Debatten
auf europäischer Ebene zu beenden. Zugleich können Interpretationsspielräume
von den EU-Partnern innenpolitisch dazu genutzt werden, Widerstände gegen Ge-
meinschaftsprojekte argumentativ aus dem Weg zu räumen.
Unschärfen bzw. bewusst offengelassene inhaltliche Präzisierungen führen jedoch
auch immer wieder zu Auseinandersetzungen, da Ungenauigkeit in einem ansons-
ten sehr stark regelbasierten Projekt ein Widerspruch in sich zu sein scheint. Und
sobald der Versuch unternommen wird, auf europäischer Ebene gemeinsame Aus-
legungen für diffuse europäische Begriffe zu erreichen, ist Streit meist vorpro-
grammiert.
Daniele Saracino hat im vorliegenden Werk den Solidaritätsbegriff als Fo-
kussierungspunkt der widersprüchlichen, teils nicht mehr auf einen Nenner zu
bringenden Diskussion im Kontext der gemeinsamen Asylpolitik der Europäi-
schen Union in den Mittelpunkt gerückt. Hierbei treibt ihn das Anliegen an, klar-
zumachen, inwiefern der insbesondere in der gemeinsamen europäischen Asylpo-
litik wiederholt implizit, aber auch explizit erwähnte Solidaritätsbegriff eine
Schlüsselrolle spielt, um die Schwierigkeiten in diesem Politikbereich der EU zu
verstehen. Er beschäftigt sich bei seiner Forschung zugleich mit der sehr grund-
sätzlichen Frage nach der generellen Bedeutung des Solidaritätsbegriffs in der Eu-
ropäischen Union über die europäische Asylpolitik hinaus. Dabei gelingt es ihm
VI Geleitwort
unter Rückgriff auf die Begriffsgeschichte von Solidarität in überzeugender Weise
nachvollziehbar zu machen, warum ein gemeinsames Solidaritätsverständnis unter
den Mitgliedern der EU die Vorbedingung von Integration in jeder Hinsicht ist:
Wenn nämlich Solidarität eingefordert werden muss bzw. abgelehnt werden kann,
wie in der Migrationskrise seit 2015 geschehen, ist dies schlicht Ausdruck eines
fehlenden Solidaritätsverständnisses.
Es ist angesichts dieses klaren Befundes spannend zu lesen, wie Daniele
Saracino herausarbeitet, über welche defizitären Konstruktionen des unsolidari-
schen „Dublin-Systems“ alle EU-Mitglieder jahrzehntelang versucht haben, das
als Gemeinschaftsanliegen identifizierte Politikfeld „Flucht und Asyl“ trotz ekla-
tanter Gründungsmängel fortzuschreiben. Die Ereignisse des Herbstes 2015 – be-
grifflich als „europäische Flüchtlingskrise“ in der Öffentlichkeit verankert – sind
folglich Ausdruck einer grundlegenden „Solidaritätskrise“ unter den EU-Partnern,
wie der Verfasser nachvollziehbar herausarbeitet.
So präzise und im Ergebnis klar die Analyse der Solidaritätsdefizite durch
Daniele Saracino ausfällt, so gewinnbringend sind auch seine darüber hinausge-
henden Reformvorschläge: In einer von vielen kritisch beurteilten Phase der euro-
päischen Integration wird es unvermeidbar sein, sich lange akzeptierter Formel-
kompromisse zu entledigen. Nicht nur in der Asylpolitik, sondern sehr grundle-
gend müssen sich alle EU-Partner im Klaren darüber werden, ob sie das Integrati-
onsprojekt gemeinsam solidarisch reformieren, oder doch lieber verlassen wollen
– andernfalls würde der aktuell dominierende Streit zwischen den Mitgliedern zum
selbstzerstörerischen Dauerzustand.
Das vorgelegte Buch von Daniele Saracino ist somit einerseits ein zentraler
Beitrag zum Verständnis der tiefliegenden Probleme in der europäischen Asyl-
und Flüchtlingspolitik, andererseits aber auch ein wichtiges Forschungsdesiderat
zum europäischen Integrationsprozess und dessen innewohnenden Widersprü-
chen. Es ist zu wünschen, dass die hier vorgelegte Arbeit die zahlreichen Leser
anregen möge, die Diskussion weiterzuführen, um angesichts vielfach feststellba-
rer destruktiver Dynamiken, positiveren Überlegungen in einem eng verflochtenen
Europa Argumente zu liefern.

Prof. Dr. Wolfram Hilz
Bonn, im August 2019
Vorwort

Die vorliegende Arbeit wurde im Sommersemester 2019 von der Philosophischen
Fakultät der Rheinischen Friedrich-Wilhelms-Universität Bonn als Dissertation
angenommen. Forschungsrelevante Ereignisse wurden bis zum Jahreswechsel
2018/2019 berücksichtigt.
Mein besonderer Dank gilt meinem Doktorvater Prof. Dr. Wolfram Hilz.
Er gewährte mir in meiner Forschung größtmögliche Freiheit, stand mir stets mit
hilfreichem Rat zur Seite und förderte meine akademische Laufbahn auf vielfältige
Weise. Einen besseren Betreuer hätte ich mir nicht wünschen können. Herzlich
danken möchte ich auch Prof. Dr. Ludger Kühnhardt für die Anfertigung des
Zweitgutachtens.
Dr. Volker Best, Dr. Domenica Dreyer-Plum, Florian Engels, Dr. Jörg
Löschke und Dr. Shushanik Minasyan verdanke ich wertvolle Anmerkungen am
Manuskript der Arbeit, die mich bei der Fertigstellung maßgeblich weitergebracht
haben.
Gewidmet ist diese Arbeit meiner Mutter Rosanna, die große Entbehrungen
auf sich genommen hat, um ihren beiden Kindern als ersten im Familienstamm-
baum einen Hochschulabschluss zu ermöglichen. Ich habe es dank ihr nun sogar
zur Promotion geschafft. Grazie mamma!

Daniele Saracino
Köln, im August 2019
Inhaltsverzeichnis

1 Einleitung ................................................................................................. 1
1.1. Fragestellung ............................................................................................. 1
1.2. Forschungsstand ........................................................................................ 5
1.3. Aufbau und Methodik ............................................................................. 10
2 Solidarität in der Europäischen Union .................................................... 15
2.1. Begriffsgeschichte von Solidarität........................................................... 18
2.1.1. Ursprung im römischen Recht ......................................................... 19
2.1.2. Adaption im Zuge der Französischen Revolution ............................ 20
2.1.3. Neuausrichtung im postrevolutionären Frankreich .......................... 21
2.1.4. Wirkung in der Arbeiterbewegung ................................................... 23
2.1.5. Verwendung in der aufkommenden Soziologie: Comte und
Durkheim ......................................................................................... 25
2.1.6. Der französische Solidarismus ......................................................... 29
2.1.7. Solidarität in der katholischen Soziallehre ....................................... 31
2.1.8. Solidarität in der Gegenwartsdebatte: Habermas und Honneth........ 34
2.1.9. Zusammenfassung: Das Konzept der Solidarität ............................. 37
2.2. Das Solidaritätsprinzip in der Europäischen Union ................................. 41
2.2.1. Die Europäische Union als „Rechtsgemeinschaft“ .......................... 42
2.2.2. Das Solidaritätsprinzip als conditio sine qua non der
Europäischen Union ......................................................................... 45
2.2.2.1. Solidarität und Gemeinwohl in der Europäischen Union .......... 45
X Inhaltsverzeichnis
2.2.2.2. Verrechtlichung des Solidaritätsprinzips in der
Europäischen Union ................................................................. 50
2.2.3. Das Solidaritätsprinzip im Vertrag von Lissabon ............................ 52
2.2.3.1. Integrationshistorischer Hintergrund ........................................ 52
2.2.3.2. Werte, Grundsätze und Ziele des Vertrags von Lissabon ......... 55
2.2.3.3. Das Loyalitätsprinzip ................................................................ 57
2.2.4. Das Solidaritätsprinzip in den asylpolitischen Zielvorgaben des
Vertrags von Lissabon ..................................................................... 61
2.3. Zusammenfassung ................................................................................... 64
3 Solidarität in der europäischen Asylpolitik ............................................. 69
3.1. Das Solidaritätsprinzip im Gemeinsamen Europäischen Asylsystem ..... 71
3.1.1. Die rechtlich-politische Ausgangssituation in der europäischen
Asylkooperation ............................................................................... 71
3.1.2. Der Beginn: Die „TREVI“-Zusammenarbeit ................................... 74
3.1.3. Von „Schengen“ zu „Dublin“ .......................................................... 75
3.1.4. Die Auswirkungen der weltpolitischen Umwälzungen um 1990 ..... 79
3.1.5. Vom Maastrichter Vertrag bis zum Programm von Tampere .......... 85
3.1.6. Die Massenzustrom-Richtlinie ......................................................... 89
3.1.7. Die erste Phase des GEAS ............................................................... 92
3.1.8. Die zweite Phase des GEAS ............................................................ 95
3.2. Solidarität im Dublin-System ................................................................ 101
3.2.1. Beschaffenheit und Ziele des Dublin-Systems ............................... 102
3.2.2. Hintergründe zur Zuständigkeitsallokation im Dublin-System ...... 104
3.2.3. Von Dublin I zu Dublin II .............................................................. 108
3.2.4. Von Dublin II zu Dublin III ........................................................... 111
3.2.5. Verletzung des Solidaritätsprinzips durch das Dublin-System ...... 115
Inhaltsverzeichnis XI
3.2.6. Höchstrichterliche Eingriffe in das Dublin-System ....................... 119
3.2.7. Konsequenzen des Dublin-Systems für das Solidaritätsprinzip
in der Europäischen Union............................................................. 123
3.3. Der Asyl-, Migrations- und Integrationsfonds (AMIF) ......................... 125
3.3.1. Der Beginn der finanziellen Solidaritätskomponente ..................... 126
3.3.2. Entwicklung zum AMIF ................................................................ 127
3.3.3. Einordnung und Problematisierung ................................................ 129
3.4. Solidarität im Europäischen Unterstützungsbüro für
Asylfragen (EASO) ............................................................................... 138
3.4.1. Ziele und Umsetzung ..................................................................... 139
3.4.2. Hintergründe .................................................................................. 140
3.4.3. Einordnung und Problematisierung ................................................ 141
3.5. Zusammenfassung und Bewertung ........................................................ 143
4 Solidarität in der „Flüchtlingskrise“ ..................................................... 151
4.1. Prolog: Der italienisch-französische Konflikt zu Beginn des
Arabischen Frühlings ............................................................................. 152
4.1.1. Der Beginn des Arabischen Frühlings in Tunesien ........................ 153
4.1.2. Der internationale Militäreinsatz im libyschen Bürgerkrieg .......... 153
4.1.3. Der italienisch-französische Konflikt als Ergebnis der
Migrationsbewegungen über das Mittelmeer ................................. 157
4.1.4. Die Lösung des Konfliktes: Das „Schengen Governance
Package“ ........................................................................................ 159
4.1.5. Einordnung der europäischen Antwort auf die
Migrationsbewegungen über das Mittelmeer im Jahr 2011 ........... 162
4.1.6. Bewertung hinsichtlich der Solidarität in der europäischen
Asylpolitik und der „Flüchtlingskrise“ .......................................... 165
4.2. Der Weg zur „Flüchtlingskrise“ ............................................................ 169