Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG

414 Pages·1991·23.557 MB·German

by  Winfried Steffani (auth.), Winfried Steffani (eds.)

Regierungsmehrheit und Opposition in den Staaten der EG
Sozialwissenschaftliche
Studien
Schriftenreihe der Sozialwissenschaftlichen Institute der Universitat Hamburg,
herausgegeben von Marie-Elisabeth Hilger, Gerhard Kleining, Winfried Steffani
im Auftrag des Fachbereichs Philosophie und Sozialwissenschaften.
Heft 25
Winfried Steffani (Hrsg.)
unter Mitarbeit von Jens-Peter Gabriel
Regierungsmehrheit und Opposition
in den Staaten der EG
Regierungsmehrheit
und Opposition
in den Staaten der EG
WINFRIED STEFFANI (Hrsg.)
unter Mitarbeit von
JENS-PETER GABRIEL
Leske + Budrich, Opladen 1991
Gedruckt mit UnterstOtzung der Universitiit Hamburg
ISBN 978-3-8100-0898-5 ISBN 978-3-322-97235-4 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-97235-4
© 1991 by Leske + Budrich GmbH, Opladen
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Vorwort
Der Europaischen Gemeinschaft (EG) gehOren heute zwolf MitgIiedstaaten an.
AIle haben ein parlamentarisches Regierungssystem. Ihnen ist folgIich gemeinsam,
daB sie tiber eine "doppelte Exekutive" verfiigen: ein Staatsoberhaupt und einen
Regierungschef - wobei allein der letztere vom politischen Vertrauen der Parla
mentsmehrheit abhangig ist. In einem parlamentarisehen System muB eine Regie
rung zurftcktreten, sobald ihr das politische MiBtrauen des Parlaments formell
oder tatsachlich bekundet wird. Sie kann dann allenfalls noch vortibergehend als
geschiiftsfiihrende Regierung tatig sein.
1m parlamentarisehen System stehen die MitgIieder der Regierung und die
Mehrheit des Parlaments - zumindest die Mehrheit derjenigen Kammer, deren
Abgeordnete vom Biirger als deren Reprasentanten direkt gewiihlt werden -in ei
nem politischen Abhangigkeitsverhiiltnis zueinander. Diese Beziehung ist nieht,
wie in prasidentiellen Regierungssystemen tiblich, auf die Gesetzgebung und Fra
gen verfassungsrechtlicher Staatsanklage von RegierungsmitgIiedern beschriinkt.
Vielmehr erstreckt sie sich vor allem unter politischen Interessen- oder Zweck
miiBigkeitserwiigungen auf die Amtswahrnehmung und Amtsdauer des Regie
rungspersonals und dessen Vorsitzenden bzw. "Chef'. Hierfiir stehen dem Parla
ment tiblicherweise die verfassungsrechtlich vorgesehenen Instrumente des MiB
trauens- und des Vertrauensvotums zur Verfiigung.
Von den zwolf EG-Staaten sind sechs Republiken, fiinf Konigreiche, Luxem
burg bildet ein GroBherzogtum. Sechs haben demnach einen gewiihlten Prasiden
ten, fiinf einen durch Erbfolgeregelung bestellten Konig und Luxemburg einen
GroBherzog als Staatsoberhaupt. In allen Republiken wird die politische Vertrau
ensabhangigkeit der Regierung bzw. des Regierungschefs vom Parlament im Text
der Verfassung formell festgestellt. In einigen Monarchien mit geschriebener Ver
fassung, wie beispielsweise in Danemark und Spanien, ist dies heute ebenso der
Fall. In anderen besteht die politische Vertrauensabhangigkeit rein faktisch: da
Monarchie und Demokratie heute nur dann miteinander vereinbar sind, wenn tat
sachlich die Verfahrensweisen eines parlamentarischen Regierungssystems prakti
ziert werden, gilt dies folgIich auch fiir samtliche nicht-republikanische MitgIieds
lander der EG.
In allen zwolf EG-Staaten kann eine - wie auch immer verfahrensgemiiB be
stellte -Regierung nur solange im Amt voll handlungsfiihig bleiben, wie sie hierzu
von einer Parlamentsmehrheit befiihigt wird; sei es, indem sie das politische Ver
trauen einer Parlamentsmehrheit besitzt, die sie im Regierungsamt tragt, sei es,
indem sie -wie beispielsweise seit langerem in Danemark - als Minderheitsregie
rung von Abgeordnetengruppen gesttitzt oder wenigstens toleriert wird. In all die
sen Fiillen ist das politische System auf die Existenz einer Regierungsmehrheit an
gewiesen.
6 Vorwolt
Die Regierungsmehrheit bildet somit bei der politischen Handlungsfahigkeit
das Herzstiick eines parlamentarische Systems. Schon in dieser Hinsicht ist es
hOchst verwunderlich, in welch straflicher Weise die Darstellung und verglei
chende Analyse jenes parlamentarischen Her7J>tiicks "Regierungsmehrheit" von
der Politologie vernacliliissigt wurde. Der Begriff "Regierungsmehrheit" ist bisher
in keinem einschUigigen Fach1exikon a1s eigenstandiges Stichwort interpretiert,
diskutiert oder sonstwie hinreichend gewiirdigt worden. A1s machtvoller Gegen
part zur mehr oder weniger wirkungsvoll einfluBnehmenden Opposition verdient
die Verfassungsinstitution Regierungsmehrheit sicherlich erhOhte Aufmerksam
keit.
Die Beitrage dieses Buches sind mit der Absicht entstanden, die in jedem EG
Staat nachweisbare Regierungsmehrheit in ihrer Struktur und Funktion herauszu
arbeiten, sie im jeweils gegebenen Systemzusammenhang aufzuzeigen und mit den
anderen, das parlamentarische Regierungssystem eines EG-Landes kennzeich
nenden Einrichtungen in Beziehung zu setzen. Unter Regierungsmehrheit wird
dabei die Gesamtheit der Regierungs- bzw. Kabinettsmitglieder eines Staates so
wie derjenigen Abgeordneten des Parlaments verstanden, die das abrufbare Re
gierungspersonal im Amt halten, indem sie die Regierung entweder politisch tra
gen oder aus politischen Griinden gegen deren Abberufung votieren. Der Begriff
Regierungsmehrheit bezeichnet demnach die Gesamtheit des Regierungspersonal
und der sie im Amt haltenden bzw. tolerierenden Abgeordneten eines Landes.
Um die Regierungsmehrheit eines parlamentarischen Systems - und nur bier
tritt sie im definierten Sinne in Erscheinung - untersuchen zu konnen, miissen
zumindest vier Analyseschritte getan werden: Zum ersten gilt es, die Verfassungs
organe, die das Regierungssystem in seinen Grundziigen kennzeichnen, darzustel
len -wie Staatsoberhaupt, Regierung, Parlament und gegebenenfalls Verfassungs
gerichtsbarkeit. Sodann muB nach der Bestellungsweise dieser Organe gefragt
werden, womit insbesondere die Frage nach dem Wahlsystem und dem geltenden
Wahlrecht sowie die Grundmerkmale des Parteiensystems gemeint sind. Drittens
miissen sodann die verfassungspolitisch bedeutsamen Institutionen, die sich inner
halb der Verfassungsorgane und sie durchdringend oder sie miteinander verbin
dend gebildet haben, herausgearbeitet werden; es sind dies die vomehmlich von
den Parteien organisierten, fUr das Funktionieren eines parlamentarischen Sy
stems auf hOchst unterschiedliche Weise maBgeblichen Verfassungsinstitutionen
Regierungsmehrheit und Opposition. Viertens und endlich gilt es, das Wechselver
haltnis von Regierungsmehrheit und Opposition einerseits sowie beider gegeniiber
den verfassungsrechtlich umschriebenen Verfassungsorganen andererseits skizzen
haft aufzuzeigen.
Entsprechend den vier genannten Analyseschritten sind die einzelnen Beitrage
dieses Sammelbandes angelegl:. Sie folgen grundsatzlich der gleichen Vorgehens
weise, wobei die Unterscheidung zwischen Verfassungsorganen und Verfassungs
institutionen sowie deren wechselseitige Ubedappung im Mittelpunkt der Darstel
lung stehen. Bei der Beschreibung der Verfassungsorgane wird in diesem Zusam
menhang in allen Abhandlungen von jener deutschen Ubersetzung der Verfassun
gen der verschiedenen EG-Under ausgegangen, die Adolf Kimmel unter dem
Titel "Die Verfassungen der EG-Mitgliedstaaten" mit dem Stand 1. Juli 1987 be-
Vorwort 7
sorgte (Deutscher Taschenbuch-Verlag, "Beck-Texte im dtv", Nr. 5554.). Wenn
gelegentlich vom Text dieser Ubersetzung abgewichen wurde - u.a. aufgrund
jiingster Anderungen -, dann wurde dies jeweils "vor Ort" angezeigt.
Wichtig ist vor allem, daB alle Beitrage -ohne MiBachtung der historischen und
sonstigen Besonderheiten des jeweils behandelten Landes - von gleichen analyti
schen Grundbegriffen ausgehen. Erst bierdurch wird uberhaupt ein systematischer
Vergleich zwischen den im einzelnen recht verscbiedenartigen parlamentarischen
Regierungssystemen der zwolf EG-Mitgliedstaaten moglich gemacht. Die den
Beitragen zugrunde gelegten Begriffe, Vorgehensweisen und analytischen Kate
gorien sind in mehreren Hauptseminaren der Vergleichenden Regierungslehre am
Institut fur Politische Wissenschaft der Universitat Hamburg erarbeitet worden.
Mit wenigen Ausnahmen haben die Autoren der einzelnen Landerbeitrage, als de
ren RedaktionsschluB der 1.1.1990 galt, an diesen Lehrveranstaltungen und Vorar
beiten teilgenommen.
FUr die Mitwirkung an den vorliegenden vergleichenden Studien waren drei
Bedingungen ausschlaggebend: Eine gediegene Vertrautheit mit dem untersuch
ten EG-Land, vomehmlich in seiner jiingeren politischen Entwicklung; gute
Kenntnis der Landessprache und der einschlagigen Literatur; sowie drittens eine
hinreichende Berucksichtigung des gemeinsam erstellten analytischen Kategorien
geriistes. Mehrere Autoren konnten sich bei der SchluBredaktion ihres Beitrages
auf Parallelarbeiten, Anregungen und Hinweise anderer Seminarteilnehmer be
ziehen. Ihnen allen sei bier ausdrucklich gedankt. Sollte der Sammelband seine
drei wichtigsten Intentionen erfiillen: erstens die analytische Bedeutung des Be
griffes Regierungsmehrheit ins BewuBtsein zu heben, zweitens mehrere parlamen
tarische Regierungssysteme in ihrer gundlegenden institutionellen Dimension ei
nem systematischen Vergleich zuganglich zu machen und drittens die politischen
Systeme der zwolf EG-Staaten in ihrer Regierungsweise uns Europaem etwas na
her zu bringen, so ist dies der Mitarbeit der Hamburger Politologie-Studenten und
vor allem den Verfasserinnen und Verfassem der einzelnen Abhandlungen zu
danken. Das verdient Respekt.
Hamburg, Herbst 1990 Winfried Steffani
Inhaltsiibersicht
Winfried Steffani
Regierungsmehrheit und Opposition .......................................................................... 11
Wznfried Steffani
Der Beitritt der zwolf Staaten zur EG ......................................................................... 37
Winfried Steffani
Hauptergebnisse des Vergleichs ................................................................................... 53
Horst Siegemund
Kooigreich Belgien .......................................................................................................... 61
Olaf lensen und Wznfried Steffani
Konigreich Dinemark .................................................................................................... 93
lens-Peter Gabriel und Winfried Steffani
BundesrepubJik Deutschland ...................................................................................... 127
Barbara Oertel
Republik Frankreich .................................................................................................... 157
Peter Zervakis
Republik Griechenland ................................................................................................ 195
Carsten Germis
Republik Irland ............................................................................................................. 221
lorg Seij3elberg
Republik ltalien. ............................................................................................................ 243
Michael Hochstenbach
Gro8herzogtum Luxemburg ........................................................................................ 267
Areo Timmermans
Konigreich der Niederlande ........................................................................................ 283
lohannes Rohrig
Republik Portugal ......................................................................................................... 315
ludith Schultz
Konigreich Spanien ...................................................................................................... 347
Lars Kastning
Vereinigtes Konigreich ................................................................................................. 375
Autoren ........................................................................................................................... 415
Inhaltsverzeichnis ......................................................................................................... 417
Winfried Steffani
Regierungsmehrheit und Opposition
1. Was heiSt vergleichen?
Vergleichen heiBt, zwei oder mehrere Sachverhalte anhand gleicher Fragen und
MaBstiibe miteinander in Beziehung setzen. Als Erkenntnisziel geht es dabei ubli
cherweise urn die Beantwortung der Frage, ob und inwieweit die miteinander
verglichenen Sachverhalte als solche tatsiichlich gleich, anniihemd gleich, einander
iihnlich oder ob sie mehr oder weniger verschieden sind. Umgangssprachlich wird
gelegentlich behauptet, gewisse Erscheinungsformen, Dinge bzw. Sachverhalte
seien "nicht miteinander zu vergleichen". SolI sich eine solche Aussage als kritik
fest erweisen, miiBte zuvor genau das getan worden sein, was die Aussage gerade
bestreitet: es miiBte verglichen worden sein. Wie konnte andernfalls eine Unver
gleichbarkeit emsthaft behauptet werden?
Damit wird der Doppelsinn des Worttells "gleich" im Tiitigkeitswort "verglei
chen" deutlich. Zurn einen wird auf den Sachverhalt selbst Bezug genommen -
Dinge die verschieden sind, konnen nicht "gleich" sein; das ist logisch. Der Wort
tell "gleich" im Verb "vergleichen" hat fUr den Wissenschaftler jedoch vomehmlich
einen anderen Bezug: Ich kann Dinge nur dann ernsthaft miteinander vergleichen,
wenn ich mich zuniichst urn die Erarbeitung und Festlegung gleicher Vergleichs
kriterien, gleicher MaBstiibe bemUhe. Wenn beispielsweise die KorpergroBe ver
schiedener Menschen miteinander verglichen werden soIl, muB zunachst entschie
den werden, welches LiingenmaB dem Vergleich als gleiches Kriteriurn zugrunde
gelegt werden solI: MetermaB, Elle, FuB oder was sonst? Man kann nicht sinnvoll
handeln, wenn die einen nach der Elle, die anderen nach Yards gemessen werden
(1). Erst wenn die Entscheidung fUr einen gleichen MaBstab getroffen wurde,
kann im wissenschaftlichen Sinne verglichen werden, urn Ubereinstimmungen und
Verschiedenheiten der untersuchten Sachverhalte dann moglichst exakt angeben
zukonnen.
Bei der Suche nach angemessenen VergleichsmaBstiiben kann durchaus die
Uberzeugung gewonnen werden, daB keine in dieser Hinsicht der Sache angemes
senen Kriterien ausfindig zu machen sind. Das Ergebnis kann lauten: Die Dinge
erweisen sich als derart verschieden, daB es fUr einen Vergleich keinerlei gleiche
MaBstiibe gibt. Wie lieBen sich beispielswiese Apfel und Tone miteinander kriteri
enfest vergleichen? Konnen sie nicht im Urtell des gleichen Betrachters so erheb
lich verschiedenartig sein, daB sie - im Sinne eines wissenschaftlichen Vergleichs
nachvollziehbarer und belegbarer Begriindungen - keineswegs so ohne weiteres
miteinander in Beziehung zu setzen sind?
FUr den vorliegenden Band mit seinem Systemvergleich der zwolf EG-Staaten
lassen sich aus dem bisher Dargetanen drei SchluBfolgerungen ziehen: Zurn einen
12 Winfried Steffani
scheint es bei einer vergleichenden Analyse ratsam zu sein, vor aIlem solche Sach
verhalte zu untersuchen, die nach Meinung des Betrachters hinreichende Uber
einstimmungen in der Sache aufwiesen, urn die Suche und Begriindung von Ver
gleichsmaBstaben nicht zur Sisyphusarbeit werden zu lassen. Zurn zweiten geht es
urn die Angabe, Darstellung und Begriindung eben jener gleichen Vergleichskrite
rien, ohne die sonst nicht sinnvoll verglichen werden kann. Davon zu unterschei
den ist drittens - als Ergebnis einer Arbeit mit diesen Vergleichskriterien - die
Aussage, ob und inwiefem verscbiedene Sachverhalte als solche uberhaupt nicht
oder wenn, dann in welcher Weise und mit welcher Aussagekraft untereinander
gleich, ahnlich oder in Abstufungen unterschiedlich sind (2).
2. Zw6lf parlamentarische Regierungssysteme
Werden die genannten SchluBfolgerungen auf den bier interessierenden Untersu
chungsgegenstand angewandt, ist zunachst die Frage aufgeworfen, worin die zwolf
EG-Staaten in ihrer jeweiligen nationalstaatlichen Auspragung des Grundtypus
"westliche Demokratie" ubereinstimmen. Die Antwort liegt in der Feststellung,
daB es sich in samtlichen Fallen urn parlamentarische Regierungssysteme handelt.",
In allen zwolf EG-Mitgliedsstaaten ist die Regierung - sei es in ihrer Gesamtheit,
uber jedes ihrer Mitglieder oder aIlein tiber die Person des Regierungschefs - an
das politische Vertrauen des Parlaments gebunden.
Eine solche Vertrauensbindung wird zumeist im Verfassungstext ausdrucklich
festgestellt, verbunden mit der Moglichkeit, eine amtierende Regierung vermittels
eines formellen parlamentarischen MiBtrauensvotums abberufen zu konnen. Diese
Regelung ist in allen parlamentarischen Republiken mit einem gewahlten Staats
oberhaupt ublich. Nicht so in einigen Monarcbien. So enthalten beispielsweise we
der die belgische noch die luxemburgische Verfassung eine Bestimmung, wonach
eine Regierung des politischen Vertrauens des Parlaments oder einer seiner
Kammem bedarf (3). In ihnen wird lediglich festgestellt, daB der Konig (oder
GroBherzog) als Staatsoberhaupt die Minister emennt und entlaBt (Belgien Art.
65; Luxemburg Art. 77), daB seine Person "unverletzlich" (Belgien Art. 63) bzw.
"heilig und unverletzlich" (Luxemburg Art. 4) sei und daB aIlein "seine Minister"
(Belgien Art. 64) bzw. die "Mitglieder der Regierung" (Luxemburg Art. 78) ver
antwortlich seien. Wem gegenuber die Minister verantwortlich sind, wird nicht ge
sagt.
In dieser Hinsicht entsprechen die Verfassungstexte Belgiens, Luxemburgs und
der Niederlande den Aussagen der Verfassung des Deutschen Kaiserreichs von
1871, die in Artikel 17 die Verantwortlichkeit des Reichskanzlers ausdrticklich
festschreibt. Dies geschieht in jedem Fall durch das Institut der Gegenzeichnung:
Verfiigungen des Monarchen bediirfen der Gegenzeichnung durch einen biermit
die Verantwortlichkeit ubemehmenden Minister. Diese Verantwortlichkeit kann
gemaB den heute geltenden Verfassungstexten Belgiens, Luxemburgs und der
Niederlande nur im Wege der Anklage vor einem dafiir vorgesehenen Gericht
realisiert werden (Belgien Art. 90; Luxemburg Art. 82; Niederlande Art. 119), wo-