políticas y programas de protección al desempleo en argentina

186 Pages·2007·0.68 MB·Spanish

Oficina
Internacional
del Trabajo
POLÍTICAS Y PROGRAMAS
DE PROTECCIÓN AL
DESEMPLEO EN ARGENTINA
Fabio M. Bertranou
Jorge A. Paz
POLITÍCAS Y PROGRAMAS DE PROTECCIÓN AL DESEMPLEO
Copyright © Organización Internacional del Trabajo 2007
Primera edición 2007
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acogidas.
OIT Oficina de la OIT en Argentina
Bertranou, Fabio M. y Paz, Jorge A.
Políticas y programas de protección al desempleo en Argentina
1ra. Edición. Buenos Aires, Oficina Internacional del Trabajo, 2007
DESEMPLEO / PROTECCIÓN SOCIAL / PRESTACIONES POR DESEMPLEO / /ARGENTINA/ pub OIT
ISBN 978-92-2-320952-0 (impreso)
ISBN 978-92-2-320953-7 (web pdf)
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Impreso en Argentina
Advertencia
El uso de un lenguaje que no discrimine ni marque diferencias entre hombres y mujeres es una de las preocupa-
ciones de nuestra Organización. Sin embargo, no hay acuerdo entre los lingüistas sobre la manera de cómo hacer-
lo en nuestro idioma. En tal sentido y con el fin de evitar la sobrecarga gráfica que supondría utilizar en español
o/a para marcar la existencia de ambos sexos, hemos optado por emplear el masculino genérico clásico, en el
entendido de que todas las menciones en tal género representan siempre a hombres y mujeres.
p.2
PRÓLOGO
Prólogo
La finalidad primordial de la OIT es promover oportunidades para que
los hombres y las mujeres puedan conseguir un trabajo decente en con-
diciones de libertad, equidad, seguridad y dignidad humana.
Los Objetivos de Desarrollo del Milenio para la Argentina, suscritos por
el Presidente de la Nación Dr. Néstor Kirchner en octubre de 2003,
fijaron entre sus objetivos el de Promover el Trabajo Decente,tal y como
es concebido por la OIT. Entre las metas que allí se fijaron, está la de
introducir reformas para conformar un sistema de previsión social sus-
tentable y establecer un sistema de protección social más universal,
que brinde a los trabajadores y a la sociedad en general mayores nive-
les de certidumbre respecto de la cobertura previsional, de salud y de
desempleo.
En junio de 2004, en ocasión de la Conferencia Internacional del
Trabajo, el Director General de la OIT, el Ministro de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nación y los representantes argentinos de
empleadores y de trabajadores ante el Consejo de Administración sus-
cribieron un Memorando de Entendimiento en el que se acordó la eje-
cución del “Programa Nacional de Trabajo Decente para Argentina
(2005-2007)”. Uno de los resultados previstos en este programa es el
de asistir al Ministerio de Trabajo, Empleo y Seguridad Social en la ela-
boración de una estrategia de intervención para la expansión integral y
la ampliación de la protección al desempleo.
En este marco, el documento que aquí se presenta se propone descri-
bir lo que se ha hecho en materia de protección al desempleo en la
Argentina. Para ello, se analizan los principales problemas del merca-
do laboral que requieren de protección, y se relevan y analizan los prin-
p.3
POLITÍCAS Y PROGRAMAS DE PROTECCIÓN AL DESEMPLEO
cipales programas aplicados en la Argentina desde los años noventa
hasta la actualidad.
La OIT expresa su confianza en que este documento será de utilidad a
las autoridades públicas, en tanto se inicia una nueva gestión de
gobierno, así como a las organizaciones de empleadores y de trabaja-
dores, como insumo para fomentar el diálogo social.
Javier González-Olaechea Franco
Director
Oficina de la OIT en Argentina
Diciembre de 2007
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ÍNDICE
Índice
Introducción 7
Capítulo 1. El desempleo en la Argentina 9
1.1. Introducción
1.2. La evolución histórica del desempleo en la Argentina
1.3. La estructura del desempleo
1.4. Incidencia y duración
1.5. Rotación laboral
1.6. Conclusiones
Anexo. Gráficos
Capítulo 2. Aspectos conceptuales: definiciones, clasificación
de políticas y programas, y evaluación 49
2.1. Introducción
2.2. Aspectos conceptuales
2.3. La experiencia internacional: Europa y América
2.4. Las políticas del mercado de trabajo (PMT)
y las políticas de protección social (PPS)
2.5. Evaluación y problemas de diseño
2.6. Conclusiones
Capítulo 3. Los programas de protección al desempleo en la Argentina 79
3.1. Introducción
3.2. Un poco de historia
3.3. El gasto de las PMT y de los PPD
3.4. Los principales programas de la Argentina
3.5. Conclusiones
Anexo 3.1.Programas diseñados para proteger al desempleado
Anexo 3.2.Cuadros y gráficos
Capítulo 4. Evaluación de los principales programas 129
4.1. Introducción
4.2. Aspectos relevantes de la evaluación de impacto
4.3. El Seguro por Desempleo
4.4. El Programa Joven
4.5. El Programa Trabajar
4.6. El Programa Proempleo
4.7. El Programa Jefes de Hogar (PJH)
4.8. Algunas consideraciones institucionales
4.9. Conclusiones
Anexo. Gráficos
Capítulo 5. Conclusiones y desafíos para las políticas públicas
de protección al desempleo 171
Bibliografía 179
p.5
POLITÍCAS Y PROGRAMAS DE PROTECCIÓN AL DESEMPLEO
p.6
INTRODUCCIÓN
Introducción
La economía argentina ha sido durante las últimas décadas altamente
volátil. Además, esta volatilidad ha aumentado desde hace veinte años.
Para comprobarlo, basta seguir la evolución de cualquier indicador de
la actividad económica agregada del país y compararlo con el registra-
do en otras economías. Desde mediados de los años noventa y hasta
mediados de los dos mil, se sumaron a esta situación un elevado y cre-
ciente desempleo de la fuerza laboral y elevados, crecientes y persis-
tentes problemas de pobreza y desigualdad, todos factores que exigen
un esfuerzo (además de detectar sus determinantes) de mitigación y
contención en épocas de recesiones severas. Desde 2003 se registra un
ciclo expansivo muy intenso, lo que plantea a la vez el desafío de
enfrentar el problema de consolidar el crecimiento económico y soste-
nerlo en el tiempo, como así también el de preparar las instituciones
laborales ante una posible recesión.
Todos estos factores están de una manera u otra ligados con el proble-
ma del desempleo. Aunque con ciertos matices propios, tanto durante
las recesiones como durante las expansiones, siempre está presente la
preocupación acerca de la relación entre el Estado y esa fracción de la
población activa que, sin tener un empleo, lo busca activamente.
El propósito de este documento es, por lo tanto, conocer qué se hizo en
materia de protección al desempleo en la Argentina, desde las expe-
riencias pioneras hasta la actualidad. Claro que alcanzar este propósi-
to requiere, previamente, detectar los principales problemas del merca-
do laboral que demandan la acción pública de protección, describir la
estructura interna de los programas que se aplicaron en distintos luga-
res y momentos del tiempo, relevar los principales programas aplicados
en la Argentina y que pueden agruparse en la estructura tradicional, e
identificar las fortalezas y las debilidades de estas acciones mediante
las evaluaciones de impacto disponibles.
p.7
POLITÍCAS Y PROGRAMAS DE PROTECCIÓN AL DESEMPLEO
Para alcanzar estos objetivos se usaron documentos de origen diverso
(académicos, profesionales, informes de consultorías, entre otros),
como así también información cuantitativa que fue proporcionada opor-
tunamente por algunos organismos.
El trabajo que a continuación se presenta tiene la siguiente estructura:
en el Capítulo 1 se sintetiza qué ha sucedido con el desempleo en la
Argentina, lo que configura el motivo por el cual se conciben y se des-
pliegan las acciones del Estado para morigerar los efectos sobre el bie-
nestar. El Capítulo 2 trata sobre lo que podría denominarse “la anato-
mía de los programas de protección”, describiendo sus objetivos y los
instrumentos usados en distintos países y épocas. El Capítulo 3 se
ocupa de los programas en la Argentina, reconstruyendo la historia
desde principios de los años noventa y hasta la actualidad (2007). Por
último, en el Capítulo 4, se resumen las evaluaciones de impacto que
se hicieron sobre los principales programas aplicados en la Argentina
en los últimos años. La idea de estas evaluaciones es identificar forta-
lezas y debilidades no sólo de los diseños de cada uno de los progra-
mas sino también del contexto institucional donde les tocó actuar.
Se desea expresar el más sincero agradecimiento a las personas que
colaboraron proporcionando material y comentarios de mucho valor
para la redacción de este informe. Entre ellos, se destacan Ignacio
Apella, Luis Beccaria, Damián Bonari, Pablo Casali, Víctor Chébez,
Pedro Galín, Claudia Giacometti, María Estela Lanari, Roxana Maurizio
y Marta Novick. Fue particularmente importante la contribución, a tra-
vés de numerosas personas, del Ministerio de Trabajo, Empleo y
Seguridad Social de la Nación.
p.8
1
c.
El desempleo en la Argentina
p.9
POLITÍCAS Y PROGRAMAS DE PROTECCIÓN AL DESEMPLEO
p.10