Modellierung gesetzlicher Rahmenbedingungen für Verwaltungsprozesse aus dem E-Government

220 Pages·2008·1.828 MB·German

by  Sebastian Olbrich (auth.)

Sebastian Olbrich
Modellierung gesetzlicher Rahmenbedingungen für
Verwaltungsprozesse aus dem E-Government
GABLER EDITION WISSENSCHAFT
Sebastian Olbrich
Modellierung gesetzlicher
Rahmenbedingungen für
Verwaltungsprozesse aus
dem E-Government
Mit einem Geleitwort von Prof. Dr. Paul Alpar
GABLER EDITION WISSENSCHAFT
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Dissertation Universität Marburg, 2007
1. Auflage 2008
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© Gabler | GWV Fachverlage GmbH, Wiesbaden 2008
Lektorat: Frauke Schindler /Anita Wilke
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Umschlaggestaltung: Regine Zimmer, Dipl.-Designerin, Frankfurt/Main
Gedruckt auf säurefreiem und chlorfrei gebleichtem Papier
Printed in Germany
ISBN 978-3-8349-1137-7
Geleitwort
DasInternethatStrukturenundGewohnheiteninvielenBereichendeswirtschaftlichenundge-
sellschaftlichenLebensentscheidendvera¨ndert.Dasgiltjedochamwenigstenfu¨rdenUmgang
derBu¨rgerundUnternehmenmitdemStaatundfu¨rdieArbeitinnerhalbo¨ffentlicherInstitutio-
nen.EinehoheNutzungdesInternetsfindetindiesemBereich,alsE-Governmentbezeichnet,
fastnurdortstatt,wosiegesetzlichvorgeschriebenwurde.Dasliegtunteranderemdaran,dass
indiesemFallnichtnurtechnischeundorganisatorischeFragenzulo¨sensind,sondernoftzuerst
politischeAbstimmungsprozessedurchgefu¨hrtwerdenmu¨ssen,bevoreinoptimalerEinsatzder
Technologieu¨berhauptgesetzlichmo¨glichwird.VordemHintergrundderstetenForderungan
staatlicheInstitutionennachmehrBu¨rgerna¨heeinerseitsundderSuchenachRationalisierungs-
potenzialandererseits,gibteszuE-GovernmentjedochkeinesinnvollenAlternativen.Demsich
ausdieserSituationergebendendringlichenWunsch,diebeiderGestaltungcomputergestu¨tz-
tero¨ffentlich-rechtlicherProzesseverbundenenRechtsfragenzuberu¨cksichtigen,entsprichtdie
vonSebastianOlbrichvorgelegteArbeit.Sieero¨rtertdierechtlicheProblematikinsystemati-
scherundu¨berausgru¨ndlicherWeiseausgestaltungs-undprozessorientierterSicht.
Anhand der Parallelen zum E-Commerce und einer knappen Beschreibung der Entwicklung
vonE-GovernmentindenletztenJahrenwirdoffensichtlich,dassdieinE-Governmentgesetz-
tenHoffnungenbishernichthinreichenderfu¨lltwurden.DasvomAutorvorgelegte,geordne-
teundaufbereiteteMateriallieferthierfu¨rdieErkla¨rungindermangelhaftenDokumentation
undU¨berarbeitungdero¨ffentlich-rechtlichenLeistungsprozesse.ZurVerbesserungdiesesUm-
standesentwickeltderAutoreineVorgehensweise,dievondersemi-formalenDokumentation
vonProzessenbishinzuausfu¨hrbarenGescha¨ftsprozessmodellenreicht.DieseVorgehensweise
bautgeschicktaufbestehendenModellierungsmethodenaufunderga¨nztdiesegeringfu¨gigfu¨r
Verwaltungsprozesse.
DerBeweis,dassdashiervorgeschlageneKonzepteffektivfunktioniert,wirdanhandeiniger
realerBeispielegefu¨hrt.DieseBeispielediskutierenschematischselektierteAnwendungsfa¨lle
aus der Metropolregion Rhein-Neckar. Dabei kommt die Arbeit zu weiteren praktischen Er-
kenntnissen.Sowirdbeispielsweisedemonstriert,dassdieStandardisierungvonVerfahrender-
V
art,dasssieallevorkommendenVarianteninnerhalbeinerEinheitbeinhalten,seiesderMRN
oderderEU,keineswegssinnvollist.Daswu¨rdezueinergesteigertenKomplexita¨tderVer-
fahren fu¨r manche Untereinheiten (z.B. La¨nder oder Kommunen) fu¨hren und vermutlich zu
ho¨herenKostentrotzodergeradewegenE-Government.EbensowirddasverbreiteteKonzept
derU¨bertragungvonerprobtenVorgehensweisen(sogenanteBestPractices)aufandereOrga-
nisationseinheiteninFragegestellt.SchließlichwirddieLeistungserstellunginortsgebunde-
nenOrganisationseinheiten(z.B.inBu¨rgerbu¨ros)gerademitderBeru¨cksichtigungvonlokalen
Umsta¨ndenbegru¨ndet.
In der gesamten Arbeit steht die Frage der Rechtssicherheit und -verbindlichkeit von elek-
tronisch ausfu¨hrbaren Gescha¨ftsprozessmodellen im Vordergrund. Das Vorgehensmodell von
SebastianOlbrichmachtauchhierzuwertvolleVorschla¨ge,indemesdieentsprechendenVor-
schriftenexplizitindasModellierungsverfahreneinbindet.DiegewonnenenErkenntnissesind
somitauchaußerhalbdeso¨ffentlichenSektorsvonBedeutung.
InsgesamtistdieArbeitgeeignet,fu¨rdieo¨ffentlicheundvorallemauchdiepolitischeDiskus-
sionAnregungenzugeben.SiekommtzumrechtenZeitpunktundverdientu¨berdiewissen-
schaftlicheLeistunghinausBeachtung.
Prof.Dr.PaulAlpar
VI
Vorwort
DasGefu¨hl,dieseArbeitzurDruckreifezubringen,istvergleichbarmitdemderAnkunftnach
einerlangenReise.DieReisebegannvoretwa4Jahren,alsmirnachderDiplomarbeitangebo-
tenwurde,weiterwissenschaftlichzuarbeiten,einerWeisedesArbeitens,anderichzunehmend
Spaßgefundenhabe.BereitsnachkurzerZeithatteichdamalsdenGedanken,rechtlicheRah-
menbedingungeninausfu¨hrbareModellezuintegrierenundbeiderGestaltungvonProzessen
explizitzuberu¨cksichtigen.ObschondieArbeitsbeispieleausdemE-Governmentstammen,ist
dieseinThemenbereich,derweitu¨berdenBereichhinausBeachtungverdient.
Natu¨rlichbeinhaltetdieseArbeitausschließlichmeineGedanken,Ideen,WorteundKonzep-
te. Ich mo¨chte jedoch nicht diejenigen vergessen, die Anteil am Erfolg dieser Arbeit haben.
Zuna¨chst sei mein Betreuer Prof. Dr. Paul Alpar erwa¨hnt, der mir die Gelegenheit und stets
die no¨tigen Freira¨ume gab, um diese Arbeit erfolgreich zu gestalten. Die Mo¨glichkeit, mich
konzeptionellauseinanderzusetzen,hatteichmitmeinenKollegenProf.Dr.CarloSimon,Dr.
Bjo¨rnNiehavesundDr.PhilippLouis.Daru¨berhinaushabenmirKassianOrtnerundDr.Stef-
fenBlaschkestetskontroverseDiskussionenangeboten,diemeinenBlickwinkelvera¨nderten
underweiterten.RichardNowelldankeichfu¨rdieVerbesserungmeinerAusdrucksfa¨higkeitin
derenglischenSprache.
Vielederaufgeza¨hltenKollegensindauchguteFreunde.AndereguteFreundemussichum
Versta¨ndnisfu¨rdiefehlendeZeitdurchmeinEngagementandieserArbeitbitten.Ebensomei-
nerFamilie,dieeinigeZeitohnemichverbringenmusste,dankeichfu¨rihrVersta¨ndnis.Be-
sondererDankgiltdabeimeinenGroßeltern,diestetsvollerStolzaufmeineArbeitwarenund
michbeimeinenVorhabenimmerfo¨rderten.Leiderko¨nnensiedieseArbeitnichtmehrinden
Ha¨ndenhalten.
SebastianOlbrich
VII
Inhaltsverzeichnis
1 Einleitung 1
1.1 Problemstellung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 2
1.2 ZielsetzungundLo¨sungsansatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 3
1.3 WissenschaftlicherBeitrag . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 5
1.4 AufbauderArbeit . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 8
2 E-Government:DerWegzurvirtuellenVerwaltung 11
2.1 DefinitionundAbgrenzungvonE-Government . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
2.2 ParallelenundUnterschiedezumE-Commerce . . . . . . . . . . . . . . . . . 14
2.3 VerwaltungsmodernisierunginderBundesrepublikDeutschland . . . . . . . . 16
2.4 OrganisatorischeAspektedesE-Governments . . . . . . . . . . . . . . . . . . 20
3 Analysedero¨ffentlich-rechtlichenVerwaltungsprozesse 23
3.1 StatusquoundEinflu¨ssederletztenJahre . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 23
3.1.1 KategorisierungderVerwaltungsta¨tigkeit . . . . . . . . . . . . . . . . 24
3.1.2 Exkurs:organisatorischeHerausforderungamBeispielderdigitalenSi-
gnaturen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 28
3.1.3 NewPublicManagement(NPM). . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
3.2 Arbeitsprozesseindero¨ffentlichenVerwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . 33
3.2.1 O¨ffentlich-rechtlicheProzesseuntervollsta¨ndigerInformation . . . . . 34
3.2.2 O¨ffentlich-rechtlicheProzesseunterunvollsta¨ndigerInformation . . . . 36
3.2.3 KoordinationundArbeitsteilung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 39
3.2.4 VomArbeitssystemzurAufbauorganisation . . . . . . . . . . . . . . . 40
3.3 ProzessorientiertesVerwaltungshandeln . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 43
4 ModellierungvonE-Government-Prozessen 47
4.1 IKT-undManagement-Unterstu¨tzungdurchModellbildung. . . . . . . . . . . 48
4.1.1 SystemtheoretischeGrundlagen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 48
IX
4.1.2 BusinessProcessModelling . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 50
4.1.3 DerSchrittvomE-BusinesszumE-Government . . . . . . . . . . . . 53
4.2 ModellierungsanforderungenvonE-Government . . . . . . . . . . . . . . . . 55
4.2.1 AktuellerStandderImplementierungvonE-Government . . . . . . . . 56
4.2.2 Grundsa¨tzeordnungsgema¨ßerModellierung. . . . . . . . . . . . . . . 58
4.2.3 DerjuristischerAnsatzderRechtsvisualisierung . . . . . . . . . . . . 61
4.3 ErweiterungderModellierungsmethoden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 64
4.3.1 ModellierungmitEPK . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 65
4.3.2 VerwendungdereEPK-SyntaxzurDarstellungvonGesetzen . . . . . . 69
4.3.3 FormaleModellierung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 72
4.4 Kombinationvonsemi-formalerundformalerModellierung . . . . . . . . . . 77
4.4.1 U¨berfu¨hrungvonEPKinformaleSemantik . . . . . . . . . . . . . . . 77
4.4.2 ProblemederdirektenU¨bersetzungsemi-formalerinformaleModelle . 79
4.4.3 Integrationweiterfu¨hrenderModellierungskonzepte. . . . . . . . . . . 81
4.5 IntegrationrechtlicherBestimmungenindieProzessmodellierung . . . . . . . 84
5 DieMetropolregionRhein-Neckar(MRN) 87
5.1 DieEntwicklungderKurpfalzzurMRN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 88
5.2 DieOrganisationsstrukturenderMRN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 90
5.3 GliederungundKonsolidierungderInstitutionen . . . . . . . . . . . . . . . . 92
5.4 E-GovernmentinderMRN . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 96
5.5 Anforderungsanalysefu¨rE-GovernmentinderMRN . . . . . . . . . . . . . . 98
6 ModellierungvonE-Government-ProzessenundihrerEinbindungindieStruktu-
renderMRN 103
6.1 DasAnmeldeverfahrenzurSozialversicherung. . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
6.1.1 BeschreibungdesIst-Prozesses . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 104
6.1.2 U¨berfu¨hrungineinsemi-formalesProzessmodell . . . . . . . . . . . . 106
6.1.3 Grenzendersemi-formalenAnalyse . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 108
6.2 ErweiterungderPerspektivedurchdieU¨bersetzungineinformalesModell . . 109
6.2.1 DasAntragsverfahrenzurSVinderformalenDarstellung . . . . . . . 109
6.2.2 ModellierungvonAusnahmenundAbweichungenimProzessablauf . . 111
6.2.3 DarstellungderzeitlichenKomponente . . . . . . . . . . . . . . . . . 114
6.3 ImplementierungderModelle . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 115
6.3.1 ImplementierungdesE-Government-Prozesses . . . . . . . . . . . . . 116
6.3.2 ImplementierungdesKomplementa¨r-Prozesses . . . . . . . . . . . . . 117
6.3.3 DarstellungundU¨berpru¨fungdesGesamtprozesses . . . . . . . . . . . 117
6.4 ErkenntnisgewinneausderumfassendenModellierung . . . . . . . . . . . . . 120
X
7 ModellierungvonunterschiedlichausgestaltetenE-Government-Prozesseninder
MRN 123
7.1 ModellierungvonProzessvielfalt . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 124
7.1.1 StandardsundProzessvielfaltinderModellierung . . . . . . . . . . . 124
7.1.2 EinobjektorientierterAnsatzzurBeschreibungverschiedenerProzesse
mitgleichemOutput . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 126
7.2 HarmonisierungderParkberechtigungfu¨rSonderzonen . . . . . . . . . . . . . 128
7.2.1 Semi-formaleBeschreibungdergesetzlichenAnforderungen . . . . . . 128
7.2.2 ProzessvielfaltinderMetropolregionRhein-Neckar . . . . . . . . . . 130
7.3 U¨bersetzungineinformalesModell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
7.3.1 AnpassungenimformalenAnsatz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 133
7.3.2 AllgemeineundspezielleProzessauspra¨gungimModell . . . . . . . . 135
7.4 KritischeBetrachtungvonBest-Practice-Lo¨sungen . . . . . . . . . . . . . . . 137
8 HarmonisierungvonE-Government-ProzesseninderEUundderMRN 139
8.1 ProzessanalysederAnmeldungvonKfz . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 139
8.1.1 Prozessbeschreibungfu¨rKfz-ZulassungnachdeutschemRecht. . . . . 140
8.1.2 AbweichendeProzessgestaltungdurchAusnahmetatbesta¨nde. . . . . . 141
8.1.3 ProzessvielfaltinderEuropa¨ischenUnion . . . . . . . . . . . . . . . . 145
8.2 HarmonisierungderProzesseimModell . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 149
8.2.1 HarmonisierungbeiaktuellerdeutscherGesetzgebung . . . . . . . . . 149
8.2.2 Harmonisierungu¨berdenAusnahmetatbestand . . . . . . . . . . . . . 151
8.3 ErgebnissederHarmonisierung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 153
9 Schlussbetrachtung 155
9.1 Zusammenfassung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 156
9.2 Ausblick. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
Anhang 163
Literaturverzeichnis 173
XI