La Privatización de los ferrocarriles en Argentina: el nuevo rol del Estado

151 Pages·2017·9.33 MB·Spanish

tJniversidaa de Buenos Aires
FaG:ultafl de Ciencias ·Económicas
Biblioteca "Alfredo IJ. P-ala~i0s"
La Privatización de los
ferrocarriles en Argentina:
el nuevo rol del Estado
Felder, Ruth
2000
Cita APA: Felder, R. (2000). La Privatización de los ferrocarriles en
Argentina: el nuevo rol del Estado.
Buenos Aires: Universidad de Buenos Aires.
Facultad de Ciencias Económicas. Escuela de Estudios de Posgrado
Este documento forma parte de la colección de tesis de posgrado de la Biblioteca Central "Alfredo L Palacios".
Su utilización debe ser acompañada por la cita bibliográfica con reconocimiento de la fuente.
Fuente: Biblioteca Digital de la Facultad de Ciencias Económicas -Universidad de Buenos Aires
Tesis Posgrado 001502/0059
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apoyadeont antoacsas iones.
I:\DICE
L INTRODUCCIÓN ..................................................................................................................... .6. .....
2. LAP RESTACION ESTATALD ES ERVICIOPSÚ BLICOPSR.O BLEMASC ONCEPTUALES
Y SOLUCIONES HISTÓRICAS ..................................1.2. ...................................................................
2.1 SLoEsR VICFEIRROOSVI ARIOS.D EL AC REACIAÓL NAN ACIONALI7..A.C.I.Ó.N. ............................... l2
21.. La1 g esteisótnda ets aelrv ipcúibols.i .c.o.s. ............................1..4.. .........................................
3. ECUELS TIONAMIENTO DEL AA CCIÓNE STATALL.A S OLUCIÓPNRIV ATIZADORA! 7
3.D1E Q UÉH ABLAMOSC UANDO HABLAMDOESP RIVATIZAACLICINÓH N A.AS C LARACIONES
IMPRESCINDIBLPESAR AS EGUIR. .................................1.9. .....................................................................
4. LAARD UA MARCHA DEL AST RANSFERENCIAS .................................. ..2..8.. ........................
4.Lo1s PRIMEROST RASPASOSLo.s OBSTÁCUDLEORSI VADDOESL A P.OÍ[T DIECS AO RTEAR
OBSTÁCUSLO. ..•......••...........................................3..1.. ........................................... ..............................
4.1E.lc1 o "edor RoBslaar.ni.co.a-. B.a.h.í.a. ..............3.1. .............................................................
4.1E.lF2 e "ocGarernielUr qruail.z .a. .......................3..3.. . ...........................................................
4.L2A S EGUNDEAT APAD EL ARE FORMDAE LESATD O. ............................................ ..3..5.. ....................
4.12E .fel" oca"Miiltr.ee. s. ..................................................3...6............................................... ...
4. E2.fel " 2o carriSanl Martí.n. .......................................3..7 . ........................................................
4.Lo3s ÚLTIMOSS ECTORESD EL AR ED. .......................................................3..9 . ..................................
4.3E.fel"1o caRrriolca. .........................................................3..9........ .........................................
4.3L.aasi2 gn aturpean dieEn.lfetrer.o Bceagr/rar.ni.ol. ............................................................. 40
4.3E.lú3 n ipascooa treánls par ivatiEzlra acmBiauólen nA:oi sr esd-ePMlla a.rt. a. ...4.2. .............
4.L4A P RIVATIZACQIUÓEN" CARECE ADNET ECEDEENNT EESL MULNoDsSO E"R.V ICIOS
METROPOLITANOSD EP ASAJEROS. ...................................................................4. ..6.. .............................
5.LAS <<EXTERNALIDADES» DELIN GRESOA L MERCADOE.L L EVANTAMIENTO DE
LOSS ERVICIOINSTE RURBANOS DE PASAJERO.S. ....................5.4. ..........................................
6.E LP ROCESOIN TRABUROCRÁTICO .............................. .5.9. .....................................................
6.D1E C ÓMOS ORTEARL ASC ONTROVERSEINA SE L SEENSOT ADD(EO OL < <N OH AYP EOSRO RDQOU E EL
QUE NOQ UIBRE OfR>).> .......................................................................5....9 ... ......................................
6.E2L D ESTINO DEF ERROCARRILAERSG ENTI..N.O.S. .....................................6. ..3... .............................
7.L A AGENDAP OST-PRIVATIZACIÓNE.L C ONTROLD EL OSS ERVICIOS
PRIVATIZADO S ...........................................................................................................6...5... ..............
7. 1D ELANTIES TATISMO AL AN ECESIDDEAR DE GULACIÓN E.S.T.A.T.A.L... ..................6...5.. ..................
7.L2A E XPERIBNCIARAG ENTINA. ...................................................................................6.....9. .............
7.2L.AS1 P RIMERAS AGENCIDAECS O NTRODLE LO S SERVICDIECO ASR GADSEL ARGDAI STANC.I.A.7 .1. .
7.2E.L2C ONTROLD EL OSS ERVICMIEOTSR OPOLIDTEAP NAOSSA JE.R.O..S.. ...........................7...4.. ........
7.2.3(¿ ÚLLATIMA)?RE FORMULACDIEÓ NL AS INSTANCIAS. .D.E. .C.O.N.T.R.O.L.... .... ..7..6. ....................
7.32.Lo.1s as pectdoessle rviscoimoe tai dcoosn tjreorlc diyec iceolol on ste .r.o.l..e..s... 7...9... ......
7.2L.a3i f.on2rm acpiaórneac l o nytl rraoe ln ddiec icóun.e .n.t..a..s... ................................8.. .4.. ...
7.2L.o3ds.e 3r edcelh oousss ua.r..i..o.s. ..........................................................8..6.. ....................... .....
7.2L.a3a .p4l icdaesc ainócn.i .o.n.e.s. ....................................................8 ...8... ...............................
7.L3A RE GULACIDÓELON S SERVICPIÚOBSL IECNOD SI SCUS.I.Ó.N. .........................8. .9.. .......................
7.4 DEP RLOOSB LEMATESÓ RICOALS A SP RÁCTIRCEAGSU LATOERNI AASR GENTINA. ............6.. ....... .9...
8. LAP RESTACIÓNP RIVADA DEL OSS ERVICIO.S. ....................................9..9 . ..........................
8.1 DEESLE MPEÑDOE LO S OPERADORPERISV ADOS. ......................................................9....9 .. ..............
8.1Lo.ss1 e rviicnitoesru rdbecan agoar.ss. .........................................9....9. . ..................................
8.1Lo.ss2 e rvimceitroosp olidtepa ajnseoar.so. s. ...........................................1...0.. 2.. ....................
8.L2AS DEMANDASPO R LAR ENEGOCIACIDÓELN O SC ONTRA.T.O.S. .................1. .0..4. ...........................
8.2L.osl1 i neamdiele rane tnoesg odceli oassce irvóiincn itoesr udrech aarn.go.as.s . ............... 104
4
8.2.2"LaredeftnicióndeloscontratosdeIOl~serviciosmetropolitanos 109
9.,CONCLUSIONES••••••••••••••••.•..•.•••..•..••.•.•.•.••••••.•...•..•.•............................•••••.•••••••••••.••••.••.•.••..••.•120
.AN'EXOLCUADROSYGRAFICOS••••..••••••••••••.••.••••••.....•..................•.••••••••.•••••••••••••••••••••••••132
Cuadro 1Transferenciasdeltransporteinterurbanodecargas 133
Cuadro2Adjdcacionesdelosramalesmetropolitanos 133
Cuadro3Integracióndelosconcesionariosdelosserviciosinterurbanosdecargas 134
Cuadro4Concesióndelosserviciosurbanosysuburbanosdepasajerosdeláreametropolitanade
BuenosAires.Consorciosquepresentaronofertas,porlíneas 135
Cuadro5Concesióndelosserviciosurbanosy suburbanosdepasajerosdeláreametropolitanade
BuenosAires.Integracióndelosconsorciosoferentes 136
Cuadro6Extensióndelaredconcedidaydelosserviciosoperadosen 1998segúnoperador 137
GráficoNO1OrganigramadelaComisiónNacionaldeRegulacióndelTransporte 138
ANEXOD.ACERCADE ESTETRABAJO(APUNTESTEÓRICOMETODOLÓGICOS)..140
.REFE.RENCIAS•••••••••••••••.••••..•.•.••............••.••••.•..•...............••.............•...••••••••••••..•..•....•.•.•..•..•...t44
Bibliograñacitada 144
Fuentesdocumentalescitad.as 146
Normas,reglamentaciones,informesydictámenesdelosorganismosestatalesparticipantesdela
privatización,regulación,controlyrenegociacióndeloscontratos 147
• Leyes 147
• PoderEjecutivoNacional 147
• MinisteriodeEconomía,ObrasyServiciosPúblicos 147
• SecretaríadeTl3I1SpOrte 148
• FerroeamlesArgentinos 148
• Auditoria:Get1eraldelaNación 148
• ComisiónBicameraldeReformadelEstadoySeguimientodelasPrivatizaciones 148
Fuentesperíodístícascitada.s 148
Entrevistasre8lliz.adas 148
1>..'..
,
~.:
5
1. INTRODUCCIÓN
L areestructuracióndelos ferrocarriles llevadaa cabo en Argentinaa partirde 1989,
,.. ·,'....eQel marco delaReformadelEstado,transformólas modalidadesde gestión que
habiatenido este medio detransporte durante casi cinco décadas. Uno de los rasgos más
destacados de este cambio fue la concesión de la mayor parte de la red a operadores
privados, y la consecuente redefinición del rol del estado respecto del servicio, el cual
abandonó las tareas relacionadas con la prestación para reemplazarlas por las de
regulaciónde la gestión de los concesionarios y por el financiamiento parcial de una i.· :.:
porción de la red. En este trabajo nos proponemos analizar el conjunto de políticas a
.travésdelascualesseconcretanestoscambios.
La transferencia de servicios públicos del estado al sector privado implica una
redistribución de funciones entre estado y sociedad. Aunque esta redistribución es el
aspecto más visible no es la única modificación que se produce. También ocurren
cambios menos evidentes pero no menos importantes como resultado de la adecuación
del funcionamiento de los servicios a una nueva racionalidad.1 En otros términos, los
reacomodamientos en lasformas institucionales y en las modalidades de gestión no son
.neutrales respecto de las formas de articulación y promoción de intereses individuales y
colectivos e implican que algunosgrupos podrándefiniry promovermejorsus intereses
y otros se verán perjudicados. En consecuencia, es posible afirmar que a privatización
de empresas públicas, más allá de las causas inmediatas que le dan origen y de la
reconfiguración del aparato estatal que induce, forma parte de una reforma de la
sociedaden la que se alteran los intereses y las instituciones económicas y políticas y se
disminuyen las expectativas sociales en relación con las responsabilidades del estado
(FeigenbaumyHenig, 1994), apartir de una nueva definición de los aspectos de la vida
social que contarán con garantía estatal y aquellos otros que quedarán librados al
mercadoy alas posibilidades de operar en él que tengan a él Josdistintosindividuos.
lSeguimos a Oszlak (1997),quienhace referencia a tres tipos de vínculos que caracterizana la relación
Estado-sociedad. Además del planofuncional de división del trabajoentre estas dos esferas, el autor
señala un plano material donde se dirime la distribución del excedente social y un plano de la
dominaciónquerefierealacorrelacióndepoder.
6 ..~rl'
En el caso.específico de las redes de servicios básicos -entre los que se cuenta el
ferrocarril- la gestión estatal había consolidado formas de socialización difusa de los
"r'.
costos' de su funcionamiento. En sentido contrario, la privatización permitiría
1, individualizaralosclientesquedebenafrontarloscostos demantener aquelloque usan.
,Esta' redefinición de los usuarios como clientes vinculados por una relación mercantil
con los prestadores es la contracara del,pasaje del rol de prestador al de regulador por
partedel estadoy supone una nueva configuración de los sujetos que forman parte de la
relación de provisión de los servicios y una nueva ecuación entre costos y beneficios a
cargo de tales sujetos. A la vez, la nueva figura del cliente supone que accederá a los
servicio sólo aquél que tengarecursos para adquirirlos en el mercado.
Para aproximarnos a los problemas involucrados' en estas transformaciones, nos
,:proponemos reconstruir la racionalidad' que guió la privatización de Ferrocarriles
Argentinos. Nospreguntamos cómo sefueron articulando las razones e intereses que
dotaron de sus rasgos específicos a la política de privatización de ferrocarriles y
qué objetivos explícitos e implícitos impulsaron la acción del estado durante este
pro~eso.Por otra parte, nos interesa revisar qué características tiene el nuevo rol que
asume el estado, luego de haberse desligado de la responsabilidad de gestión de
Ferrocarriles Argentinos; qué tareas delega, cuáles mantiene y qué nuevas
funciones asume. Finalmente, en qué medida este nuevo rol resulta de las razones,
intereses, objetivos explícitos e implícitos que impulsaron el proceso de
privatización.
..:~.:,
. Consideramos que estos interrogantes pueden servir de itinerario para interpretar las
nuevas formas de prestación de los servicios y las garantías que se pierden o se
mantienen a partir de su privatización. A la vez, esta reflexión puede constituir un
aporteparaelanálisisde la lógicacomplejaque subyacea la política de privatización de
los serviciospúblicos y a la redefinición del estado, de sus vínculos con la sociedad y de
las relaciones entre distintos grupos sociales que subyacen a la privatización y a las
reformasestructurales. Somos concientes de que un análisis de caso no es suficiente
paraextraerconclusionesgenerales acerca de las características del estado post-reforma,
pero, en la medidaen que el caso se inscribeen un contexto histórico que le da sentido y
atiendea las lógicas de acción de los protagonistas -voluntarios y obligados- del proceso
__'.~endemos que la racionalidad de una política estatal es producto de una construcción en la que
'-,:'~cipandiversosactoresestatalesynoestatalesubicadosdemaneradesigualyconcuotasdiferenciales
de'poder-comoparahacervalersusintereses(Raggio, 1997).
7
....
','
detransforinación del servicio, constituye una "punta de iceberg" de los cambios
1;• : '
",-estructuralesimplicados enla Reformadel Estado ylas privatizaciones.
I .
"
La reconstrucción de la privatización de los servicios ferroviarios evidencia la
coI1:fluencia de objetivos técnicos, ideológicos, económicos y políticos explícitos e
, • 0,
.implícitos'queirán cobrando mayor importancia o quedando relegados a lo largo del
desarrollo delproceso, en función del peso relativo de los intereses de diversos actores
I ' ,~-
involucrados y del modo en que se engarzan con las prioridades políticas. La hipótesis
queguíaeltrabajoes quelos rumbosde laprivatizacióny de lareconfiguración delrol
delestado estuvieron signadospor la voluntadpolítica de redefinir rápidamente el rol
del estado. Una consecuencia inmediata de esta modalidad de implementación de la
privatización fue la falta de definiciones claras acerca de los limites a la acción
-.empresaria durante los procesos de licitación y transferencia del sector. A su vez esta
faltade definición favoreció lapresentación de ofertas destinadas a ganar posiciones en
,losconcursos sin suficiente sustento en cuanto a sus posibilidades de concreción, con la
convicción de que podrían renegociarse durante la vigencia de la concesión, tal cual.
sucedió posteriormente.
La lógica de gestión de las transferencias de los ramales que se fue delineando
...
produjo también reacomodamientos significativos en la configuración del aparato
"
estatal, ya sea porque algunas agencias fueron fuertemente cuestionadas por las
"desprolijidades" cometidas en la gestión, porque se eludieron las posturas que dentro
delpropio aparato estatal objetaban algunas decisiones y demoraban la culminación de
los procesos, porque se crearon agencias ad-hoc para acelerar las privatizaciones y,
finalmente, porque fue necesario crear un esquema de control que permitiera
institucionalizarlarelaciónentreel estado y los nuevos operadoresde los servicios.
A
partir de la revisión del caso es posible' reconocer los rasgos de una forma
conflictiva -y aún inacabada- de ejercicio del rol regulador del estado. Uno de los
puntos más destacados en este sentido fue el significativo desfasaje temporal entre la
privatización de los distintos ramales y la posterior conformación de los organismos de
control y definición de los parámetros de calidad de los servicios exigibles a los
prestadores privados. Si se considera el contexto de crisis en el que se iniciaron las
privatizaciones es fácil interpretar la falta de previsión de estos aspectos. Pero la
urgencia política por avanzar en la reforma del estado y la necesidad de generar
, condiciones atractivas para los inversores privados resultaría en una fuerte limitación
para que se consolidase un esquema de control de los .servicios y, lo que es más