Gilberto Antonio do Nascimento SANEAMENTO BÁSICO EM ÁREAS URBANAS POBRES

232 Pages·2004·0.76 MB·Portuguese

by  Enzo Frazzon

Gilberto Antonio do Nascimento

SANEAMENTO BÁSICO EM ÁREAS URBANAS POBRES
Planejamento e gestão de programas na Região Sul do Brasil

Tese apresentada ao Programa de Pós-Graduação em Engenharia de Produção da
Universidade Federal de Santa Catarina como requisito parcial para obtenção do grau
de Doutor em Engenharia de Produção

Orientadora: Profa Dora M. Orth, Dra.

Florianópolis, SC
2004
ii

F I C H A
C A T A L O G R Á F I C A

N244s Nascimento, Gilberto Antonio do

Saneamento básico em áreas urbanas pobres : planejamento e gestão de progra-
mas na Região Sul do Brasil / Gilberto Antonio do Nascimento ; orientadora Dora M.

Orth. – Florianópolis, 2004.
230 f. : grafs.

Tese (doutorado) – Universidade Federal de Santa Catarina, Programa de Pós-

Graduação em Engenharia de Produção, 2004.
Inclui bibliografia.

1. Áreas subdesenvolvidas –Saneamento. 2. Brasil, Sul – Planejamento urbano.
3. Política urbana. 4. Saneamento básico – Planejamento. I. Orth, Dora M. II. Univer-
sidade Federal de Santa Catarina. Programa de Pós-Graduação em Engenharia de
Produção. III. Título.
CDU: 628
628.001.63

Catalogação na fonte por Onélia S. Guimarães CRB-14/071
iii

Gilberto Antonio do Nascimento

SANEAMENTO BÁSICO EM ÁREAS URBANAS POBRES
Planejamento e gestão de programas na Região Sul do Brasil

Esta tese foi julgada e aprovada para a obtenção do grau de
Doutor em Engenharia de Produção no Programa de Pós-Graduação em Engenharia
de Produção da Universidade Federal de Santa Catarina.

Florianópolis, 28 de junho de 2004

Prof. Edson P. Paladini
Coordenador do Programa

BANCA EXAMINADORA

Prof. Dr. Dimas Floriani Prof. Dr. Alex Kenya Abiko
Examinador Externo Examinador Externo

Prof. Dr. Daniel José Silva Prof. Dr. Luiz Abner de Holanda Bezerra
Membro Membro

Prof. Dra. Sônia Afonso Prof. Dr. Robert Wayne Samohyl
Membro Moderador

Prof. Dra. Dora Maria Orth
Orientadora
iv

A minha esposa, Lucia, companheira de tantas viagens,
que em mais uma me apoiou de forma incansável e resoluta.

A minhas filhas, Livia e Cecilia, e a meus pais, Antonio e Dulce,
elos fortes de uma corrente que transcende espaços e tempos.
v

Agradecimentos

À Universidade Federal de Santa Catarina, na figura de seu
Magnífico Reitor, Prof. Lúcio Botelho, pelo apoio em momentos
importantes da pesquisa.

Ao Conselho Nacional de Conselho Nacional de Desenvolvimento
Científico e Tecnológico - CNPq,
pelo apoio em forma de bolsa doutorado-sanduíche no exterior.

À Prof. Dora M. Orth, orientadora presente
em mais esta intensa incursão na Pesquisa.

Aos colegas técnicos sociais e engenheiros
da Gerência de Desenvolvimento Urbano
da Caixa Econômica Federal,
da CASAN e da Prefeitura Municipal,
em Florianópolis,
da SANEPAR em Curitiba e do DMAE e
Caixa Econômica em Porto Alegre,
pelo acesso à documentação utilizada e
proveitosa troca de idéias.

A todos que direta ou indiretamente
contribuíram para a realização desta pesquisa.
vi

Resumo

NASCIMENTO, Gilberto Antonio. Saneamento básico em áreas urbanas pobres -
Planejamento e gestão de programas na região sul do Brasil. 2004. Tese
(Doutorado em Engenharia de Produção) - Programa de Pós-Graduação em
Engenharia de Produção, UFSC, Florianópolis.

O saneamento básico em áreas urbanas pobres (SBAUP) nos municípios brasileiros
tem sido item permanente nas políticas públicas setoriais. Entretanto, apesar dos
investimentos em programas e das obras já realizadas, permanecem visíveis os
sintomas de que o problema ainda não foi resolvido em níveis aceitáveis. A Região
Sul, embora com índices de desenvolvimento social acima da média nacional,
apresenta também quadros de carência de infraestrutura e deficiências sérias em
SBAUP em diversas cidades. Com o objetivo de fornecer instrumentos para o
aperfeiçoamento dos programas no setor, a tese investigou a literatura e a
experiência disponível no país e no exterior nos últimos vinte anos. A partir do
estudo comparativo de programas mais recentes desenvolvidos na Região Sul, são
analisadas a estrutura institucional, a formação e características das equipes de
trabalho e as formas de planejamento e gestão dos programas. Com a análise e a
sistematização das informações levantadas na literatura e nas experiências
estudadas, a pesquisa teve como resultado a elaboração de subsídios
metodológicos aplicáveis aos programas de SBAUP. Foram verificadas a
necessidade de estrutura institucional específica em nível municipal, a importância
da formação profissional adequada para atuação nos programas em áreas urbanas
pobres, assim como a necessidade de avanços nas formas de planejamento e
gestão, com ênfase na abordagem interdisciplinar e participativa mais efetiva.

Palavras-chave: programas de saneamento básico, áreas urbanas pobres, políticas
públicas em saneamento básico, planejamento
vii

Abstract

NASCIMENTO, Gilberto Antonio do. Saneamento básico em áreas urbanas
pobres - Planejamento e gestão de programas na região sul do Brasil. 2004.
Tese (Doutorado em Engenharia de Produção) - Programa de Pós-Graduação em
Engenharia de Produção, UFSC, Florianópolis, Brazil.

Basic sanitation in urban, low-income areas in Brazilian municipalities has been a
recurring item in public policies. In spite of the investiments made in sanitation
programs ant the civil works that have been implemented, there are visible signs
showing that this problem is not solved to acceptable levels. Although the Southern
Region ranks above the national average in terms of social development, it also
presents deficits in infrastructure and severe deficiencies in basic sanitation in urban,
low-income areas in many cities. With the purpose of providing tools that would
improve sanitation programs, this doctoral dissertation investigates the literature and
experience available both in Brazil and abroad in the past twenty years. Based on a
comparative study of the programs that were most recently implemented in the
Southern Region, the dissertation analyses the institutional structure, composition
and features of the work teams and the modes of planning and management of
programs. With the analysis and systematization of the information collected both in
the literature and in the experiences investigated, this dissertation provides
methodological tools applicable to basic sanitation in urban, low-income areas
programs. It also emphasizes the need for a specific institutional structure at the local
level, the importance of adequate professional training to those involved in programs
in urban, low-income areas, as well as the need for further development in planning
and management methods. Emphasis is placed in a more effective and participative
approach.

Key-words: basic sanitation programs, urban low-income areas, public policies in
baisic sanitation, planning
viii

Sumário
Pag.
xiii
Lista de Figuras ....................................................................................................
xiv
Lista de Quadros ..................................................................................................
xv
Lista de Tabelas ...................................................................................................
xvi
Lista de Siglas.......................................................................................................

1
1 INTRODUÇÃO ...................................................................................................
1
1.1 Considerações iniciais ................................................................................
4
1.2 Justificativa ..................................................................................................
4
1.2.1 Saneamento básico e saúde pública ...........................................................
8
1.2.2 Qualidade de vida e perspectiva sócio-econômica ......................................
11
1.2.3 Custos diretos e indiretos devido à falta de saneamento básico .................
11
1.2.4 A questão ambiental ....................................................................................
1.2.5 A abordagem convencional de engenharia e o saneamento básico em
13
áreas urbanas pobres ...............................................................................
14
1.3 Problema ........................................................................................................
15
1.4 Hipóteses........................................................................................................
17
1.5 Objetivos ........................................................................................................
17
1.5.1 Objetivo geral ................................................................................................
17
1.5.2 Objetivos específicos ...................................................................................

18
2 REVISÃO DE LITERATURA ...........................................................................
18
2.1 Saneamento básico .......................................................................................
18
2.1.1 Evolução do conceito ..................................................................................
20
2.1.2 Saneamento básico em áreas urbanas pobres (SBAUP) ............................
22
2.1.3 Aspectos relevantes em saneamento básico ..............................................
28
2.1.4 Critérios de atendimento com sistemas de saneamento básico ..................
30
2.1.5 Tecnologia adequada em saneamento básico ............................................
33
2.2 Políticas públicas e as áreas urbanas pobres...........................................
33
2.2.1 Conceitos de áreas urbanas pobres (AUPs) ...............................................
35
2.2.2 As AUPs e as cidades ..................................................................................
37
2.2.3 Evolução internacional das políticas públicas para as AUPs ......................
40
2.2.4 O Papel do estado, das ONGs e da iniciativa privada..................................
42
2.2.5 As AUPs e as instituições públicas ..............................................................
44
2. 3 Planejamento e gestão de programas de SBAUP .....................................
ix

44
2.3.1 Planejamento e gestão - conceitos ............................................................
46
2.3.2 Planejamento em SBAUP ............................................................................
2.3.3 A perspectiva interdisciplinar em planejamento e gestão de programas
51
de SBAUP ...................................................................................................

55
3. PANORAMA INTERNACIONAL DO SETOR DE SBAUP ...............................
55
3.1 Introdução e breve histórico.........................................................................
57
3.2 As agências internacionais de desenvolvimento .....................................
58
3.2.1 Banco Mundial .............................................................................................
61
3.2.2 Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF) .................................
66
3.2.3 Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD) ................
68
3.2.4 Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID) .......................................
3.2.5 Organização Mundial de Saúde (OMS) e Organização Panamericana
70
de Saúde (OPS) ...........................................................................................
71
3.3 Algumas experiências internacionais em melhorias urbanas .................
71
3.3.1 Venezuela .....................................................................................................
72
3.3.2 India .............................................................................................................
75
3.3.3 Países da Africa ..........................................................................................
83
3.3.4 Indonésia .....................................................................................................
85
3.3.5 Filipinas ........................................................................................................
85
3.4 Conclusão .......................................................................................................

87
4. PANORAMA BRASILEIRO NO SETOR DE SBAUP ...................................
87
4.1 Síntese histórica ............................................................................................
87
4.1.1 O Plano Nacional de Saneamento de 1971 .................................................
89
4.1.2 Indefinição institucional no setor nas décadas de 80 e 90 ..........................
89
4.1.3 O PLANASA e as AUPs ...............................................................................
92
4.1.4 A política nacional de saneamento de 1995 ................................................
94
4.1.5 O programa PROSANEAR .........................................................................
99
4.2 Questões e perspectivas após a política de 1995 .....................................
99
4.2.1 Dificuldades no setor .....................................................................................
100
4.2.2 Avaliações de alguns programas de urbanização de favelas .....................
103
4.2.3 O Estatuto da Cidade ...................................................................................
104
4.2.4 Rumos do setor no atual governo ................................................................
4.2.5 Pontos críticos nas políticas brasileiras em SBAUP .................................... 108
x

110
4.3 Algumas experiências recentes no Brasil ..................................................
116
4.4 Conclusão ......................................................................................................

117
5. PROCEDIMENTOS METODOLÓGICOS ........................................................
117
5.1 Classificação da pesquisa ...........................................................................
118
5.2 Estrutura da pesquisa .................................................................................
119
5.3 Levantamento de informações ....................................................................
120
5.3.1 Pesquisa bibliográfica ................... ..............................................................
120
5.3.2 Levantamento de instituições atuantes em SBAUP ....................................
121
5.3.3 Levantamento do panorama internacional no setor .....................................
121
5.4 Levantamento de programas de SBAUP na Região Sul ...........................
121
5.4.1 Seleção de instituições e programas ...........................................................
122
5.4.2 Levantamento de programas específicos ....................................................
123
5.4.3 Tratamento do material obtido .....................................................................
123
5.5 Análise comparativa de programas na Região Sul ...................................
5.6 Contribuições metodológicas ao planejamento e gestão de programas
124
de SBAUP na região sul do Brasil .............................................................

125
6. ANÁLISE COMPARATIVA DE PROGRAMAS NA REGIÃO SUL....................
125
6.1 Panorama institucional na região ................................................................
125
6.1.1 Paraná ..........................................................................................................
126
6.1.2 Santa Catarina .............................................................................................
127
6.1.3 Rio Grande do Sul ........................................................................................
129
6.2 Instituições contactadas e documentos obtidos ......................................
129
6.2.1 Paraná ..........................................................................................................
129
6.2.2 Santa Catarina .............................................................................................
131
6.2.3 Rio Grande do Sul ......................................................................................
131
6.2.4 Considerações sobre o conjunto de documentos levantados......................
132
6.3 Seleção e amostra de programas para análise ..........................................
137
6.4 Análise comparativa dos programas ..........................................................
137
6.4.1 Estrutura institucional ....................................................................................
145
6.4.2 Equipe de trabalho .......................................................................................
150
6.4.3 Planejamento e gestão dos programas .......................................................