etude qualitative du dispositif jeunes sous main de justice en rhone-alpes

57 Pages·2015·1.87 MB·French

by  Thibaut Desjonqueres

ETUDE QUALITATIVE DU DISPOSITIF
JEUNES SOUS MAIN DE JUSTICE
EN RHONE-ALPES

RAPPORT FINAL - NOVEMBRE 2015

Directeur de mission : Thibaut DESJONQUERES
04 78 28 15 00
[email protected]

1 cours Verdun - 69002 Lyon
Tél. [phone]
5, rue Faidherbe - 75011 Paris
Tel. [phone]
SARL au capital de 150 000 € - RCS
de Lyon 479 182 172 000
Etude qualitative du dispositif « jeunes sous-main de justice » en Rhône-Alpes – Rapport intermédiaire - Juillet 2015 – Page 1
Table des matières
Table des matières ............................................................................................................................. 2
1 Préambule .................................................................................................................................. 3
2 Genèse et descriptif bref du dispositif régional ......................................................................... 4
2.1 Historique succinct du dispositif ........................................................................................ 4
2.2 Le protocole régional ......................................................................................................... 4
2.3 Les moyens mis en œuvre dans le cadre du dispositif régional ......................................... 6
2.4 Contexte de la démarche d’étude ...................................................................................... 6
3 Pertinence du dispositif régional ............................................................................................... 9
3.1 Avant le protocole, une intervention basée sur le volontariat et des individualités ......... 9
3.2 Un protocole pertinent, peu prescriptif, mais précis sur ses intentions.......................... 10
3.3 Un protocole doté de moyens, largement diffusé et approprié ...................................... 11
3.4 Eléments de comparaison Rhône-Alpes – PACA .............................................................. 12
4 Effectivité, efficacité et efficience du dispositif régional ......................................................... 14
4.1 Des chiffres qui témoignent de l’effectivité et de l’efficacité du protocole .................... 14
4.2 Une intervention sur l’ensemble du territoire ................................................................. 14
4.3 Un taux de pénétration significatif................................................................................... 15
4.4 Un dispositif efficient ....................................................................................................... 16
4.5 Une efficacité organisationnelle éprouvée ...................................................................... 16
4.6 Une répartition des ressources « au doigt mouillé » ....................................................... 25
5 Impact et durabilité du dispositif régional ............................................................................... 28
5.1 Une prise en charge de grande ampleur .......................................................................... 28
5.2 Une activité conséquente des conseillers ........................................................................ 29
5.3 Des solutions multiples mises en œuvre .......................................................................... 31
5.4 Les impacts constatés et obtenus sur les jeunes ............................................................. 42
5.5 Typologies de jeunes ressortant des travaux conduits .................................................... 49
6 Questions en suspens et préconisations à l’issue de l’évaluation ........................................... 53
6.1 Des questions en suspens ................................................................................................ 53
6.1.1 Concernant le périmètre et le pilotage du dispositif régional ................................. 53
6.1.2 Concernant l’efficacité organisationnelle et les modes opératoires ....................... 53
6.2 Nos recommandations à l’issue de ce travail ................................................................... 54

Etude qualitative du dispositif « jeunes sous-main de justice » en Rhône-Alpes – Rapport intermédiaire - Juillet 2015 – Page 2
1 Préambule

Ce document constitue le rapport final produit dans le cadre de l’étude qualitative du dispositif «
jeunes sous main de justice » en Rhône-Alpes.

Il constitue une base d’analyse solide, issue de l’analyse documentaire réalisée, des entretiens
conduits à ce stade avec les acteurs régionaux et locaux et un échantillon de jeunes incarcérés et
accompagnés par un référent justice et des jeunes sortis (35 jeunes en tout ont été interviewés).
Ces éléments ont également été croisés avec l’enquête administrée auprès des référents justice.

Ce rapport fera l’objet de consolidations, suite à la réunion du comité de pilotage du 15 octobre
2015 et des remarques remontées par les acteurs. Les monographies de chacun des sites visités
suivront.

Les propos tenus n’engagent que leurs auteurs.

Les auteurs tiennent ici à remercier l’ensemble des interlocuteurs rencontrés, à ce stade, pour
leur disponibilité et la qualité de leurs contributions, notamment le coordonnateur régional, Denis
CARRET-OLIVIER, qui a joué également un rôle indispensable dans l’accès aux données et
informations souhaitables et recueillies pour la mission.

Etude qualitative du dispositif « jeunes sous-main de justice » en Rhône-Alpes – Rapport intermédiaire - Juillet 2015 – Page 3
2 Genèse et descriptif bref du dispositif régional
2.1 Historique succinct du dispositif
Certaines Missions Locales de Rhône-Alpes interviennent depuis 25 ans en milieu fermé. A
l’origine, cet accompagnement avait pour objectif de maintenir le lien entre la Mission Locale et
les jeunes incarcérés qu'elle suivait.
En 2003, certaines Missions Locales de Rhône-Alpes ont souhaité créer un groupe structuré afin
de mieux répondre aux attentes des jeunes détenus et mieux organiser l'accompagnement
dedans/dehors. Elles ont aussi professionnalisé leurs conseillers (création du Guide Justice pour
les conseillers, participations à des sessions de formation avec la DISP, échanges sur la procédure
pénale etc.).
Dans le cadre des orientations du CIV du 9 mars 2006 (circulaire justice/DIV du 17 07 2006), une
expérimentation « insertion des jeunes sous main de justice » a été mise en œuvre sur les 6
départements pourvus d’un PDEC, dont le Rhône. Elle a consisté à développer le Contrat
d’Insertion dans la Vie Sociale (CIVIS) en faveur des jeunes de 16 à 25 ans placés sous main de
justice afin de les faire bénéficier d’un accompagnement personnalisé vers l’emploi, de mieux
préparer, le cas échéant, la sortie de la détention et de prévenir la récidive. L’accompagnement
(devenu un droit pour les jeunes depuis 2005) est assuré par les Missions Locales. D’une durée de
trois ans l’expérimentation a bénéficié de moyens humains et financiers supplémentaires
(enveloppe imputée sur le Fonds Interministériel à la Ville pour le recrutement de postes de
référents dits CIVIS justice spécifiques. Les établissements pénitentiaires concernés étaient les
établissements de Lyon et de de Villefranche-sur-Saône.
La circulaire du 12 mars 2009 relative à la mise en œuvre des décisions du CIV du 20 juin 2008 a
réaffirmé la nécessité de poursuivre les actions en faveurs des quartiers prioritaires, dont celles
concernant la justice. Le programme d’action triennal du Ministère de la Justice a retenu quatre
actions dont le développement des CIVIS en faveur des mineurs et jeunes adultes placés sous
main de justice pour leur offrir une insertion professionnelle durable. Dès lors l’expérimentation
s’est transformée en action du programme triennal du Ministère de la Justice qui concourt au
titre du droit commun à la Dynamique Espoir Banlieue. La circulaire précisait que pour le
financement des projets, « il pourra être fait appel, le cas échéant, au FIPD, selon les priorités
dégagées par la circulaire relative aux orientations du fonds pour 2009. La pérennisation des
projets engagés pourra être envisagée dans le cadre des CUCS ».
Jusqu’en 2010, les fonds nécessaires à l’expérimentation, soit 250 000€ / an pour le
recrutement de 5 référents CIVIS/Justice, sont assurés via une convention avec la DIRECCTE. A
l’échéance de la convention, le 31 mars 2011, les crédits nationaux initialement dédiés à l’action
ne sont plus renouvelés et mettent en péril sa poursuite ainsi que les emplois des cinq référents.
La situation du Rhône a été résolue pour l’année 2011 par la mobilisation de crédits issus de la
DDCS (100.000€), de la DRJSCS (50 000€) et du Conseil Général du Rhône (100 000€).
2.2 Le protocole régional
En 2012, le Préfet de région a confié une mission d’ingénierie à la DRJSCS afin de consolider les
financements pour l’avenir et proposer un modèle de développement de l’action pérenne sur
l’ensemble du territoire. Un montage financier a été trouvé d’un montant total de 308 000 €
(comparativement à un montant prévu de 400 000€), dont 100.000€ de la DIRECCTE, 50.000€ de
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la DRJSCS (sur les crédits politique de la ville) et 158.000 issus des crédits FIPD1. Une convention
entre l'Etat et l'URML sur la prise en charge et l'accompagnement des jeunes détenus a été signée
par Monsieur François Lamy, Ministre Délégué, chargé de la ville, le 19 octobre 2012. Depuis
2012, un poste de chargé de projet coordonnateur a été créé à l'Animation régionale des Missions
Locales de Rhône Alpes.
Répartition des financements en 2014
Activité Financements
Lieux de
Mission Locale ETP PEIP Total DIRECCTE DRCSJS Total
permanence
MLJ Bresse
CP Bourg en 11 816,00
Dombes 0,85 0,05 0,9 25 493,36 € 37 309,36 €
Bresse €
Côtière
MLJ Bassin
MA valence 0,2 0 0,2 2 148,00 € 4 109,99 € 6 257,99 €
Valentinois
MLJ Grenoble MA Varces 0,45 0 0,45 5 371,00 € 12 746,58 € 18 117,58 €
CP St
MLJ Nord Isère Quentin 0,55 0,05 0,6 8 594,00 € 15 828,38 € 24 422,38 €
Fallavier
MA St
MLJ St Etienne 0,4 0,05 0,45 6 445,00 € 12 746,78 € 19 191,78 €
Etienne
MLJ du
CD Roanne 0,35 0 0,35 4 297,00 € 10 691,59 € 14 988,59 €
Roannais
Prisons du 42 968,00
MLJ Lyon 2,8 0,3 3,1 86 698,70 € 129 666,70 €
Rhône €
MA
MLJ Bassin
Chambéry 0,45 0,05 0,5 7 519,00 € 17 274,38 € 24 793,38 €
Chambérien
et CP Aiton
MLJ Faucigny MA
0,35 0 0,35 4 297,00 € 14 191,59 € 18 488,59 €
Mont Blanc Bonneville
Coordination
URML 0,4 0 0,4 6 545,00 € 8 218,68 € 14 763,68 €
régionale
100 208 000,03 308 000,03
TOTAL 6,8 0,5 7,3
000,00 € € €

Le protocole régional 2012-2014 assoit la position des Missions Locales dans l'accompagnement
des jeunes sous main de justice, et permet un véritable cadre d'intervention, reconnu par
l'ensemble des partenaires.
Aujourd’hui, le but de l'intervention des Missions Locales en milieu carcéral est de préparer la
sortie des jeunes détenus en favorisant l’organisation des passations dedans/ dehors et le
développement des aménagements de peine. Il est demandé aux Missions Locales de poursuivre
l'activité en détention autour du raccrochage des jeunes détenus, de travailler sur l'émergence de

1 2012, les crédits FIPD ont été « ponctionnés » au niveau national sur les enveloppes départementales au
prorata des ETP dédiés par département. En 2013, les crédits ont été gérés par le CIPD directement. Ils
étaient, comme en 2012, déduit au niveau national des enveloppes départementales. En 2014 et 2015, les
crédits FIPD ont été déduits de l'enveloppe nationale du CIPD, les enveloppes départementales n’ayant pas
fait l'objet d'une ponction en amont.
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projets réalistes et cohérents, de faciliter l'accès à l'emploi et la formation intra-muros, mais
surtout de développer la mise en place de permissions de sortie et de travailler en collaboration
avec le SPIP et la PJJ sur les aménagements de peine.
Les objectifs poursuivis par les partenaires sont les suivants :

2.3 Les moyens mis en œuvre dans le cadre du dispositif régional

2.4 Contexte de la démarche d’étude
Lors du Comité de pilotage de l’action JSMJ du 24 juin 2014, l’URML a présenté les résultats d’une
analyse faite sur le devenir des jeunes sortis du dispositif en 2013 afin d’apprécier la passation des
suivis entre le conseiller ML dit justice et celui de la ML d’origine du jeune. L’idée prévalant étant
de mieux organiser l’articulation dedans/dehors.
Le comité de pilotage a souhaité qu’un travail partenarial soit mené sur le devenir de ces jeunes
d’autant plus qu’a priori, un tiers d’entre eux n’a plus eu de lien avec sa ML d’origine.
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Les différents échanges entre les membres du comité de pilotage se sont traduits par un constat
commun : la difficulté à engager une démarche évaluative a postériori du fait :
 Des données disparates et pas forcément conçues pour répondre aux
questionnements du groupe ;
 Des acteurs, notamment locaux, difficilement mobilisables dans la mesure où ils
n’ont pas été préparés lors de la mise en œuvre de l’action à porter une attention
particulière à la question du devenir des jeunes et à celle du maillage territorial… ;
 Une difficulté réelle à définir des objectifs communs entre le cadre stricto sensu
de la convention et une approche plus globale de la démarche
d’accompagnement des jeunes.
Au regard de ces éléments, le comité de pilotage a convenu de mener une étude quantitative et
qualitative de la convention passée. L’étude est composée de deux volets:
 Un volet quantitatif confié à l’URML, à partir des bilans des exercices 2012 à
2014.
 Et un volet qualitatif qui a fait l’objet d’un appel d’offres et qui a été confié à un
prestataire extérieur, le cabinet d’évaluation Pluricité, sur la base de crédits
mobilisés spécifiquement.
L’étude porte sur l’activité justice inscrite dans la convention cadre 2012-2014. Elle porte sur le
public jeune, mineurs/majeurs, en milieu fermé et sur les 12 établissements pénitentiaires
couverts par la convention. L’étude qualitative a pour objectif d’investiguer quatre axes de
questionnement visant à apprécier la convention partenariale:

Dans l’objectif d’apporter des réponses étayées et robustes, et d’illustrer davantage les réponses
aux axes de questionnement, des études de terrain ont été réalisées dans quatre lieux de
détention qui ont permis la rencontre des partenaires en lien avec les référents justice ainsi que
des jeunes actuellement suivis dans le cadre du dispositif (28 jeunes ont été rencontrés en
détention). Des entretiens ont également été conduits avec les acteurs clefs du dispositif.
Plusieurs rencontres collectives avec les référents justice puis les directeurs de Missions Locales
ont permis de « mettre en débat » le dispositif, ses modes opératoires et ses résultats. Une
enquête a également été administrée auprès des référents justice, permettant de « décortiquer »
le dispositif et ses modes opératoires locaux. Enfin, dix jeunes sortis du dispositif ont pu être
interviewés.
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Liste des études de terrain réalisées dans le cadre la présente mission

Personnes
rencontrées
MA de Lyon- MA de
MA de Varces CD d’Aiton
Corbas Bonneville
Etablissements
Référent justice
Direction
Direction du SPIP
Conseillers
d’insertion et de
probation
Direction de la PJJ NC NC
Educateurs de la PJJ NC
Pôle Emploi
RLE
Gestion déléguée NC NC
Nombre de jeunes
8, dont 3
rencontrés 5 9 4, dont 1 femme
femmes
Légende :
Vert : rencontré
Rouge : non rencontré
Gris : non concerné

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3 Pertinence du dispositif régional
3.1 Avant le protocole, une intervention basée sur le volontariat et
des individualités
Des interventions volontaristes et hétérogènes :
Avant la signature du protocole régional entre l'URML et les services de l'Etat, les interventions
des conseillers étaient régies soit par une convention locale, dans le meilleur des cas, soit par
une volonté des Conseils d'Administration des Missions Locales, sans aucune forme de
contractualisation.
En l’absence de convention cadre, les objectifs, les conditions d’éligibilité et les modalités
d’intervention des référents justice des Missions Locales se négociaient et s’organisaient
localement entre la Mission Locale, l’administration pénitentiaire d’un côté et les financeurs
potentiels de l’autre, générant des interventions hétérogènes, parcellaires et non capitalisées au
niveau régional.
Des interventions soumises à des financements spécifiques et temporaires
Les sources de financement sont également très diverses et temporaires, sont liées à des appels
à projets territoriaux annualisés (crédits FIPD, FIPJ, CUCS, subventions SPIP, PLIE…), voire font
appel aux fonds propres des Missions Locales. Ceci explique la fragilité du dispositif et l’inégalité
de « traitement » entre les jeunes d’un établissement pénitentiaire à un autre. Les collectivités
locales n’interviennent pas dans le financement des actions, à l’exception de la maison d’arrêt de
Varces, qui a bénéficié de financements du conseil départemental et de la Métro. Le Rhône,
territoire d’expérimentation, s’est vu octroyer des moyens financiers spécifiques pour un mode
d’accompagnement des jeunes renforcé et les établissements d Saint Quentin Fallavier et de la
Talaudière ont bénéficié de la mise en place du dispositif Parcours vers l’Emploi Individualisé et
Planifié (PEIP) pour un échantillon des jeunes suivis. Ainsi, la pluralité et les aléas des
financements ne permettaient pas de sécuriser les permanences en milieu carcéral.
Une inter-ministérialité quasi-inexistante
Les échanges institutionnels entre l'URML, la DISP et la DIRPJJ étaient inexistants à l'échelle
régionale. Les partenariats étaient alors noués sans impulsion régionale. La capitalisation
régionale n’apparait pas avant 2012.
Une absence de logique régionale qui pose d’autres problèmes
L’hétérogénéité des configurations pose de nombreux problèmes:
 Une offre d’accompagnement sur les projets de sortie et les parcours d’insertion qui est
inégale et incomplète.
 Un croisement entre provenance du public et lieu d’incarcération qui bouscule les
logiques de financements locaux. Ainsi, en 2011, seuls 47% des jeunes suivis par la ML de
Saint Quentin Fallavier résident dans le département de l’Isère. 73% des jeunes suivis par
la ML du Roannais ne proviennent pas du département de la Loire. Or certaines prises en
charge se font sur le principe du lieu d’habitation antérieur à l’incarcération, générant une
incompréhension de fond : le référent ML doit-il uniquement accompagner ses
« ressortissants », ce qui correspond à la logique de l’origine des financements et des
volontés des « pilotes » ou bien élargir à l’ensemble d’une population captive cible, dans
une logique d’égalité de traitement.
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 Les partenariats locaux reposent sur des individualités et des volontés locales
« friables ». Chaque fois, les changements de personnes questionnent la raison d’être des
dispositifs mis en place.
 Les modalités de collaboration sont impulsées par le niveau local, limitant les possibilités
de régulation supra. L’échelon régional n’est pas mobilisé en cas de problème : tout se
règle au niveau de l’établissement, dans un cadre de négociation et de partenariat
largement informel.
 L’absence de visibilité sur la qualité et l’intensité de la prise en charge des Missions
Locales est patente. Dans ce cadre, seul l’effort de conviction permet d’assurer un
continuum d’intervention.
 L’absence d’harmonisation des pratiques professionnelles, de plan de formation
régional permettant la montée en compétences des référents justice, de stratégie
organisée d’analyse de pratiques permettant une prise de recul sur les prises en charge
et les parcours limitent la portée des dispositifs locaux2
 En bout de ligne, les jeunes sous main de justice pâtissent de cette situation, et ne
peuvent tous, « optimiser » le temps carcéral pour développer des projets de sortie,
travailler leur projet professionnel…, même si, certes, certains le peuvent, dans certains
établissements.
3.2 Un protocole pertinent, peu prescriptif, mais précis sur ses
intentions
Des impulsions bienvenues
Trois facteurs ont été particulièrement décisifs dans la mise en place du protocole régional:
 Si l’accompagnement des jeunes sous main de justice par des référents Mission Locale en
région préexistait à l’expérimentation issue de la circulaire justice/DIV de 2006 (les
actions les plus anciennes ont été développées il y a de cela 10 ans avec les acteurs locaux
de la justice, ceux de l’emploi et parfois des collectivités territoriales), l’expérimentation
dans le Rhône a joué un rôle majeur: elle a prouvé toute l’utilité d’une approche
territorialisée élargie (ici à l’échelle du département) en vue de sécuriser les parcours des
jeunes entre le milieu fermé et le milieu ouvert et a fait, en quelque sorte, des émules.
 L’impulsion de Monsieur le Préfet de Région Jean-François Carenco, qui a insisté sur la
nécessité de pérenniser l’action, de la développer et de privilégier l’approche
interministérielle.
 La volonté des acteurs institutionnels régionaux de développer le travail conjoint et
partenarial sur l’insertion des jeunes sous main de justice.
Un protocole objet de regards et amendements éclairés
Travaillé tout au long du premier semestre 2012 grâce aux apports d’un ensemble de partenaires
composé de la DISP, de la DIRPJJ Centre-Est, de la DRJSCS et de la DIRECCTE, et grâce aux
commentaires éclairés de chacun d'entre eux, ce protocole a fait l'objet de nombreux va-et-vient

2 Toutefois, il existait néanmoins un groupe justice qui avait également comme vocation de monter les
professionnels en compétence (guide justice, explication de texte pénal, benchmark etc…)
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