El modelo económico de la concertación 1990-2005 : ¿reformas o cambio?

288 Pages·2007·23.552 MB·Spanish

by  Oscar Munoz Gomá

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DE LA CONCERTACI6N
1990-2005
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cambio? / Oscar lV\uiioz Gorn,\
Santiago, Chile: Catalonia, 2007.
288p.; 15 x 23 cm
ISBN: 978-956-8303-59-4
I ECONOJ\11A; COND1ClONES ECONOMICAS;
l_ - GOBIER.1'-JOS DE LA CONCERTACION; CHILE
Diseno de portada: Guarulo& Aloms
Ilustraci6n de portada: A. Lorenzetti "Alegoria de/ buen gobierno: efectos de
un buen gobierno en la ciudad y en el campo", siglo XIV
Edici6n de te).."tos: Jorgelina Martin
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Irnpresi6n: Andros impresores. Santiago de Chile
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sin permiso previo, por escrito,
de la editorial.
Primera edici6n: julio 2007
Segunda edici6n: septiembre 2008
ISBN 978-956-8303-59-4
Registro de propiedad i.ntelecrual N° 164.087
© FLACSO-CHILE, 2007
Editorial Catalonia
Santa Isabel 1235, Providencia
Santiago de Chile
www.catalonia.cl
fNDICE
lntroducci6n 9
PRIMERA PARTE
La economia de mercado como sistema
Capftulo I
El modelo econ6mico chileno y sus crft icos 19
Capftulo II
Auge, cafda y recuperaci6n de la economfa de mercado 44
Capft ulo III
La economia de mercado en Chile: una vision hist6rica 64
Capftulo IV
Los ejes del modelo econ6mico de Ia Concertaci6n:
gobernabilidad polftica, institucionalidad econ6mica 88
y equidad social
SEGUNDA PARTE:
La estrategia economica concertacionista
, .
CLoasp fft uunlod aVm entos macroecon6micos parn una economia ab1ert:.1 107
. .
Capf tulo VI
Reformas de la institucionalidad microeconorn1G1
WWW
Capftulo Vll
Transformaci6n de las capacidades competitivas 148
Capitulo Vlll
Competitividad y emprendi1niento:
la dif fcil situaci6n estructural de las pequef1as empresas 173
TERCERA PARTE:
Desafios sociopoliticos
Capitulo IX
Igualdad de oportunidades para la cohesion social 201
Capitulo X
Consideraciones finales: estado, mercado y democracia 236
Bibliografi a general 269
INTRODUCCION
Despues de 17 arios de gobiernos concertacionistas se ha profundizado el inte-
res nacional e internacional por entender lo que se ha denominado el modelo
econ6mico chileno. Esta experiencia ha Jogrado resultados ineditos en los ul-
timos 100 arios, tanto por sus resultados econ6micos como por su dimension
polftica.
Este libro constituye un intento por comprender mejor el caracter de!
sistema econ6mico desarrollado por los gobiernos de la Concertaci6n. El ob-
jetivo principal es examinar tanto las fortalezas como las debilidades de la lla-
mada economia de mercado, a la manera como ha sido impulsada y construida
por los gobiernos de la Concertaci6n. El texto esta organizado en tres partes
principales: la primera, formada por Ios cuatro capitulos iniciales, discute el
significado hist6rico y conceptual de este sistema y sus aplicaciones en Chile
hasta los gobiernos concertacionistas. La segunda, conformada por los cuatro
capftulos siguientes, elabora mas en detalle Ios aspectos sustantivos de las es-
trategias econ6micas desde 1990, referidas a los aspectos macroecon6micos,
microecon6micos y los relacionados con el desarrollo de la competitividad.
En la tercera parte, los dos capitulos finales abordan los principales desafios
socio-politicos.
Debemos aclarar desde la partida que no es un texto sabre las politicas
publicas de estos gobiernos, prop6sito que seria desmedido y que, por lo de-
mas, ha sido objeto de estudio de una extensa literatura de los ultimos ai'los.
Abrigamos un objetivo mas especifico: entender de que manera los gobiernos
concertacionistas han venido consolidando y adaptando el sistema de econo-
mia de mercado a la nueva realidad chilena, inserta en la globalizacion. Es un
sistema que admite respuestas muy diversas a los multiples problemas eco-
n6micos y sociales que enfrenta una sociedad como la chilena, para los que
las innovaciones institucionales desempen.an un papel fundamental. Nuestra
tesis central es que el sistema de mercado ofrece enormes oportunidades de
desarrollo, pero de por si es insuficiente para resolver todos los problemas de
coordinaci6n econ6mica. Por esto, debe sustentusc.' en una institucionJ.lidad
Y en relaciones especificas entre el Estado. b sociecb d. en gener:.1I. y el sector
privado, en particulai~ las que defininin los p.rnimetros y limites baio los cuales
este sistema debiera operar.
Pero es tambien un regimen contro\'c.'rtido, reconocido por muchos
como la llnve mnestra del crecimiento econ6mico) denosc:.ido, .1simismo, por
injusto y no tan eficiente parn aborchu Ins nuc:'vns exigcnci.\s deb glob:.1l iz:.1cion.
Desdc la t\ltinrn elecci6n prt>sidt•nci,d (:2005) St' han pl.1nte,1do scrios rc:'p:.1ros
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a este modelo, desde puntos de vistas ideol6gicos muy diferenles. El primer
capitulo de este libro pasa revista a las principales crfticas pbnteadas. Con-
trastan, asi, las visiones crfticas con un sentimiento amplio y compartido de
que se trata de una estrategia que, en lo fundamental, debe mantenerse, sin
perjuicio de diversos ajustes y reformas necesarias para mejorar, sobre todo,
la equidad.
La economia de mercado es un viejo sistema de organizaci6n social, que
adquiri6 preeminencia desde el siglo XIX como pilar del capitalismo salvaje
de esos aflos, y se consolid6 en el siglo XX, aunque domesticado por lo que se
ha conocido como el Estado social y regulador. Vanos fueron los intentos por
erradicarlo en diversos paises de Europa Central y Oriental, y de\ Asia, durante
la era de los "socialismos reales'; cuando se pens6 que la planificaci6n central y
la propiedad publica podrfan ser mecanismos mas eficaces para coordinar las
decisiones econ6micas. Este tema constituye el objeto del segundo capitulo.
Como se discute en el capitulo tercero, la economia de mercado en Chi-
le ha tenido una relaci6n hist6rica de amor y odio, aunque siempre de acuerdo
a las circunstancias mundiales y con algunos desfases. Este pais acogi6 el libe-
ralismo econ6mico despues de la lndependencia, especialmente en la segunda
mitad del siglo XIX, aun cuando esto no excluy6 una progresiva injerencia del
Estado, sobre todo hacia fines de ese mismo siglo. Esto fue parte de la cons-
trucci6n de la Republica. Pero desde la Gran Depresi6n de los aflos posteriores
a 1929 y hasta bien avanzada la post Segunda Guerra Mundial, el desencan-
to con el mercado estimu16 extensos controles y regulaciones estatales que
adolecieron de muchas deficiencias. Esta tendencia se prolong6 mas alla de
lo que ocurri6 en muchas otras latitudes, aunque desde fines de los aflos 50
hubo intentos no sostenidos por corregirla parcialmente. La dictadura mili-
tar se tom6 la libertad de producir un vuelco total y convertirse en adalid de
una liberalizaci6n econ6mica radical, que super6 los intentos mas atrevidos de
otras regiones. El fundamentalismo neo-liberal cal6 hondo en la elite dirigente
chilena yen las politicas publicas de ese periodo, sin importar los costos socia-
les que signific6.
La globalizaci6n, intensificada desde los afios 80, confirm6 esta opci6n
y le quit6 el piso a cualquier coqueteo con la idea del retorno a un sistema
intervencionista de viejo cuflo. En 1990, la Concertaci6n de Partidos por la
Democracia, al asumir el gobierno, no estaba para experimentos socio-econ6-
micos, de los cuales el pais habia tenido bastante, y con altos costos, y asumi6
de lleno la economia de mercado como el mecanismo fundamental de organi-
zaci6n econ6mica. Pero decidi6 imponerle un sello social del que habia care-
cido, atenta al compromiso con la transici6n democratica. Sin la pretension de
emular modelos de otros paf.ses que, aunque atractivos, no correspondian a la
realidad chilena, esta alianza se ha abocado al objetivo de construir una econo-
mia social de mercado propia, en la que los dos grandes pilares sean el sistema
de mercado abierto y competitivo, y otro social focalizado en la proteccion de
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los grupos mas nccesilados, permitienclo la creaci6n cle op t 'd d 1
seclores ma, s vulnerables. c or uni a es para os
El cuarto capf tulo postula que la experiencia concertacionista se ha
construido en torno a tr~~ grandes ejes: una alianza polftica de centro-izquier-
da, base de la gobernabil1dad, a partir de la cual se desarrolla un sistema de
mercaclo; una institucionalidad macro y mesoecon6mica que estimula la efi-
ciencia y el dinamismo econ6micos; y una institucionalidad social que enfren-
ta las inequidades extremas del sistema.
En la segunda parte se abordan los temas centrales de la estrategia
econ6mica seguida por los gobiernos de la Concertaci6n. Toda economia de
mercado supone instituciones y politicas que la sustenten. El capftulo quinto
plantea los fundamentos macroecon6micos, una de las bases mas importantes
del exito de esta estrategia. La estabilidad, el bajo nivel de riesgo pafs y la po-
sibilidad de mantener una tasa de inversi6n relativamente alta han sustentado
un ritmo de crecimiento de largo plazo que, en promedio, supera ampliamente
la trayectoria hist6rica de Chile en el siglo XX. Con todo, debe reconocerse que
en tiempos recientes el desempeflo de la economfa chilena esta siendo objeto
de crfticas debido a la cafda del ritmo de crecimiento por debajo de! promedio
de los afios 90. Algunas tesis apuntan a deficiencias de la politica macroeco-
n6mica, como una excesiva austeridad fiscal, en tanto otros argumentan que
las fallas estarian en las politicas meso y microecon6micas, no generadoras de
los incentivos adecuados para el aumento de la productividad. En los capitu-
los sexto, septimo y octavo se abordan estas dimensiones de las politicas, las
cuales han tenido directa incidencia en la configuraci6n <lei sistema produc-
tivo. Culmina esta parte con un analisis del efecto de la actual estructura de la
produccion y de las politicas sabre las micro, pequefi.as y medianas empresas,
objeto del capft ulo octavo. Este sector no solo tiene importancia por su inci-
dencia en el empleo y en las posibilidades de aumentar la productividad, sino
tambien porque constituye un eslabon fundamental en la generaci6n de mayor
igualdad de oportunidades para los sectores rezagados y menos favorecidos en
la distribucion del ingreso y, por lo tanto, con la equidad.
El equilibria entre eficiencia y equidad no ha sido facil, porque ape1a a
dos logicas diferentes, miradas por muchos como las "dos almas de la Concer-
tacion''. Son diferentes pero no excluyentes y han requerido de la construcci6n
de un tejido institucional muy fino. Es una estrategia que ha evitado simplis-
mos como "primero crecer, despues redistribuir'; o "el mercado para crear la
riqueza, y el Estado para redistribuirla''. La pobreza y la falta de oportunida-
des son un desperdicio no solo social sino tambien econ6mico, que restrin-
gen el potencial de crecimiento. No atenderlas significa postergar un creci-
miento mayor. Pero tampoco puede ser el Estado el t"mico que redistribuya, ni
es conveniente que lo sea. A la larga, solo una real inserci6n productiva Y un
fortalecimiento de las capacidades de quienes sufren las vulnerabilidades, son
las mecanismos mas eficaces para redistribuir las oportunidades. Y, en esto,
tanto el mercado como el Estado tienen responsnbilidades, las cuales deben
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Europa sc eslaban expcrimentando nuevos diserios que incorporaban el mer-
cado y la clescentralizaci6n.
Durante los afios de la clictaclura militar fuimos muy crfticos del funda-
mentalismo de mercado impuesto, debido a la nula consideraci6n de los costos
economicos y sociales provocados y por la ingenuidad que percibfamos en la
bt'.tsqueda de mecanismos automaticos de ajustes a los profundos desequili-
brios de la economia chilena y mundial. Mas grave nos pareci6 el olvido en que
se sumi6 el objetivo <lei desarrollo economico y la crftica global y sin matices
a lo que habfa sido el modelo de desarrollo chileno desde los afios 30. Despues
de la crisis de la deuda de 1982 emergio un nuevo equipo economico que,
manteniendo las lfneas fundamentales del sistema de mercado construido, in-
trodujo variantes mas realistas y algunas regulaciones, sobre todo en el ambito
financiero, que controlaron mejor el proceso de recuperacion. Los para.metros
internacionales fueron muy favorables para la economfa chilena, todo lo cual
se manifesto en un crecimiento mas solido, en la recuperaci6n del empleo y
en el mejoramiento general de las condiciones econ6micas. Todo ello, sin em-
bargo, no impidi6 que se continuara con algunas polfticas muy cuestionadas,
como las privatizaciones sin la transparencia necesaria y las repactaciones de
deuda muy desiguales entre grandes y pequefios deudores.
Al termino del regimen militar, la Concertacion tuvo que decidir entre
un cambio radical en la estrategia econ6mica, reimplantando un intervencio-
nismo estatal, aunque con un Estado muy debilitado, o aceptar las nuevas con-
diciones institucionales, sometiendolas a los ajustes necesarios para una ma-
yor eficiencia econ6mica y una mayor equidad social. El sector privado habfa
dado muestras de un vigor desconocido en el pasado. El sistema de mercado
se revelaba como un mecanismo dinamizador de la inversion y el crecimiento.
Los consumidores se estaban beneficiando de oportunidades que no habian
tenido por varias generaciones. Se opt6 por esta segunda posibilidad, en el
convencimiento de que era el camino correcto. Los resultados de los 16 anos
de gobiernos concertacionistas han confirmado con creces lo adecuado de esta
decision. El Presidente Lagos culmin6 el tercer gobierno de la Concertaci6n
con la mayor aprobaci6n popular que Mandatario alguno haya tenido en Chi-
le, cercana al 70%. El pais ha ganado una gran confianza en si mismo y en sus
instituciones y ha dado otro paso inedito como fue el de elegir a una mujer, la
primera, para que desempeiiara el cargo de Presidenta de la Republica.
Por nuestra parte, mantuvimos durante los anos 90 el objetivo de pro-
fundizar el analisis del nuevo marco nacional e internacionaJ que enfrentaba
Chile y sus implicancias para el desarrollo con equidad. Tuvimos la oportu-
nidad de participar en la interesante experiencia que impuls6 el gobierno de!
Presidente Frei Ruiz-Tagle de construir un dialogo social entre empresarios,
trabajadores y gobierno, experiencia muy valiosa de construcci6n de agenda
publica. Posteriormente, en FLACSO yen el PNUD, pudimos continuar la explo-
racion de las exigencias de la trnnsformaci6n productiva p~,rn la competit:ivi-
dacl intemacional, el desarrollo humano y la sustentabilidad del desarrollo. En
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