Die erfolgreiche Steuerung öffentlicher Verwaltungen: Von der Reform zur kontinuierlichen Verbesserung

368 Pages·2000·10.208 MB·German

by  Armin Töpfer (auth.), Prof. Dr. Armin Töpfer (eds.)

Armin Topfer (Hrsg.)
Die erfolgreiche Steuerung offentlicher Verwaltungen
Armin Tbpfer (Hrsg.)
Die erfolgreiche Steuerung
offentlicher Verwaltungen
Von der Reform
zur kontinuierlichen Verbesserung
Mit Beitragen von:
Bernd Adamaschek, Rainer Christian Beutel, Wolfram Bremeier,
Jochen Dieckmann, Leonhard Ermer, Raimund Hirschfelder, Manfred Jung,
Lydia Kyas, Martin Lepper, Ingrid Numann-Seidewinkel, Harald Plamper,
Marga Prahl, Willi Schmaller, Rolf Sebelin, Heide Simonis, Rudiger Staib,
Dietmar Talkenberg, Wolfgang Tiefensee, Armin Tapfer, Hans-Josef Vogel
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© Betriebswirtschaftlicher Verlag Dr. Th. Gabler GmbH, Wiesbaden 2000
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daher von jedermann benutzt werden dOrften.
Umschlaggestaltung: Nina Faber de.sign, Wiesbaden
ISBN-13: 978-3-322-86938-8 e-ISBN-13: 978-3-322-86937-1
DOl: 10.1007/978-3-322-86937-1
Vorwort
Die Aktualitat des Themas "Die erfolgreiche Steuerung l>ffentlicher Verwaltungen: Von
der Reform zur kontinuierlichen Verbesserung" ist unbestritten. Nahezu jeder Verwal
tungsbereich in Deutschland ist gezwungen, aufgrund der Mittelknappheit konsequente
Verbesserungen umzusetzen und ein effizientes Managementinstrumentarium einzufiih
ren. Hier setzt dieses Buch an. Aus analytischer und wissenschaftlicher Sicht werden
Konzeptionen und Vorgehensweisen dargesteUt, die in der Verwaltungspraxis teilweise
bereits umgesetzt wurden oder noch werden. Zusatzlich wird deshalb auch auf Umset
zungsprobleme und Stolpersteine eingegangen, die es auf dem Weg zu einer schlanken,
effizienten und modernen Verwaltung zu iiberwinden gilt. Daruber hinaus zeigen Pra
xisbeispiele, welche Ll>sungsvorschlage hierbei Erfolg versprechen.
Dem Einsatz eines geeigneten MeB- und Steuerungsinstrumentariums kommt die ent
scheidende Bedeutung im Rahmen aUer Veranderungsmafinahmen zu. Reform und Re
strukturierung soUten nicht ohne vorherige Bestandsaufnahme der internen Prozesse und
Ablaufe vorgenommen werden. Erst eine umfassende Analyse des Ist-Zustandes erml>g
licht es, klare strategische Ansatzpunkte fUr Verbesserungen festzulegen, darauf autbau
end umsetzbare Zielvereinbarungen zu defmieren sowie moderne und innovative Orga
nisationsstrukturen zu implementieren.
Mit diesem Buch soU ein Beitrag dazu geleistet werden,
• Methoden und Konzepte zur Steuerung von Reformprozessen darzustellen,
• anhand von "Reformkommunen" Praxisbeispiele fUr eine professionelle Umsetzung
zugeben,
• die noch bestehenden Vorbehalte gegeniiber Reformprozessen in der ()ffentlichen
Verwaltung abzubauen und
• einen Ausblick auf zukiinftige Veranderungen, an denen sich die ()ffentliche Hand
ausrichten muB, zu geben.
Mein Dank gilt zum einen den Fiihrungskraften in der ()ffentlichen Verwaltung und in
der Politik, die mit ihrer tatkraftigen Unterstiitzung zum Entstehen dieses Buches beige
tragen haben. Die Grundlage hierfUr waren drei von Euroforum veranstaltete Jahresta
gungen zu Reformprojekten in der l>ffentlichen Verwaltung. Durch die konstruktiven
Beitrage aus Praxis und Wissenschaft wird dieses Buch zu einer wertvollen HilfesteUung
fUr die Verwaltung bei der Umsetzung der immer dringlicher werdenden Verbesse
rungen. Zum anderen danke ich Frau Dipl.-Geogr. Barbara Defosse und Frau cando
Dipl.-Wirtschaftsanglistin Ilona Wiegand aus meinem Kasseler Team fUr die umfassen
den redaktionellen Arbeiten bei der Fertigstellung dieses Buches. Meinen beiden Assi
stenten, Frau Dipl.-Kffr. Ines Eydam und Herrn cando rer. pol. Raoul Dessel aus meiner
Dresdener Mannschaft, danke ich fUr die zusatzliche UnterstUtzung.
Dresden/Kassel, im Miirz 2000 Armin Tapler
Inhalt
Vorwort .. .............................. .............. ............. ..... ...... v
Meilensteine der Veranderung: Ein Leitfaden fUr das Buch
Armin Topfer ................................................................ .
1. Teil: Offentliche Verwaltung und Management:
Von der Behorde zum Dienstleister
1. Kapitel: Von der Anpassung zur konkreten Verbesserung
Sinn und Zweck der Verwaltungsreform: Anforderungen und Chancen
fUr die Kommunen
lochen Dieckmann. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 29
Gestaltung des Wandels - Erfolgskonzepte zur Steuerung: FtinfThesen
Armin Topfer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 41
Fit fUr die Zukunft durch umfassende Neustrukturierung
Leonhard Ermer. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
Modell Leipzig
Wolfgang Tiefensee. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . 79
Wieviel Privatisierung ist sinnvoll?
Heide Simonis. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 93
Zeitenwende in Hamburg? Wie wir die Probleme in den Griff
bekommen wollen
Ingrid Numann-Seidewinkel. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 101
2. Kapitel: Das Spannungsdreieck: Politik - Verwaltung - Management
Von der Milltrauens-zur Vertrauenskultur: Erfolgsbedingungen
des Neuen Steuerungsmodells
Marga Prohl, Harald Plamper . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
Untemehmen Stadt Passau: Politikentwicklung im Rahmen der
Verwaltungsreform
Willi Schmoller . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 125
Die btirgerorientierte Kommune: Neue Wege der Demokratie
Hans-losefVogel.......................................................... 137
VIII Inhalt
2. Teil: Steuerung fiber Kennzahlen
3. Kapitel: Einffihrung der Balanced Score Card
Steuerung der Verwaltung durch die Balanced Score Card
Armin Topfer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 159
4. Kapitel: Steuerung im kommunalen EntscheidungsprozeO
Die Zukunft der ofIentlichen Rechnungslegung: Leistung und Innovation
durch Neue Steuerung?
Bernd Adamaschek. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 177
Monopolisten und Marktgesetze: Das Bermudaviereck im Leistungsvergleich
der Bertelsmann Stiftung
Rainer Christian Beutel. . . . . . . . . . . . . . .. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 187
Yom Team zum Rat: Von der Zahl zur konkreten Verfulderung
Rudiger Staib. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 197
3. Teil: SpezieUe Anforderungen und Praxisbeispiele
5. Kapitel: Der Mitarbeiter im VerinderungsprozeO: Personalmanage
ment - Leistungsorientierte Entlohnung - QualiflZierung
Die Einbeziehung der Mitarbeiter in den VerfulderungsprozeB
Armin Topfer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 211
Erfolgreiche Mitarbeiterbeteiligung am Beispiel der methodengestUtzten
Aufgabenanalyse und -kritik
RolfSebelin............................................................... . 219
priMA Chancen mit KVP: ProzeBverbesserung in Mannheim
Lydia Kyas. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 233
6. Kapitel: Die Implementierung eines Total Quality Management
in der offentlichen Verwaltung
BOrgerorientierte Qualitlit: Prozesse - Verschlankung - TQM
Armin Topfer . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 249
Motor Qualitlit: Welchen Nutzen hat der BUtger vom Qualitlitsmanagement?
Raimund Hirschfelder. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 269
lnhalt IX
7. Kapitel: Biirger-und Mitarbeiterbefragungen
Biirger-und Mitarbeiterbefragungen: Wer sich gezielt verandem will,
mu/3 wissen, wo er steht
Manfred lung. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 283
Die Bahn kommt! Ein Praxisbericht zur Verbesserung der Servicequalitat
auf deutschen BahnhOfen durch Empowerment der Mitarbeiter
Martin Lepper, Armin Topler . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 299
8. Kapitel: Organisation von Beteiligungen der Offentlichen Verwaltung
Verwaltung 2000: Kommunale Untemehmen im Wettbewerb
Wolfram Bremeier......................................................... 325
Steuerung der wirtschaftlichen Untemehmen der
Landeshauptstadt Saarbriicken
Dietmar Talkenberg . ..... . . ... . . . ..... . . ........ . . ........ . . . ............. 339
4. Teil: Erreichter Reformstand und zukiinftige Verbesserungen
Von der Reform zur kontinuierlichen Verbesserung:
Anforderungen und Probleme
Armin Topler. . . . .. . . . . . . . . . . . . . .. . . . .. . . . .. . . . . . . . .... . . . . . . . . . . . . . . . . . .. . 353
Abkiirzungsverzeichnis. . . . . . . .. . . . . .. . . . . .. . . . . . .. . . . . . . . . ... . . . . . . . . . . . . . . ... 369
Literaturverzeichnis . . . . . . . . . . . .. . . . . ... . . . .. . . . . .... . . . . . . . . .... . . . . . . . . . . . . . . 373
Stichwortverzeichnis ............... , . . . .. . . . . .. . . . . . . . ... .. . . . . . . . . . . .... . . . . . 381
Die Autoren............. ...................................................... 385
Meilensteine der Veranderung:
Ein Leitfaden fur das Buch
Armin Topfer
1. Zunehmender Veranderungsdruck
Unter welchem Handlungsdruck die Offentliche Verwaltung steht und wie sich die An
spriiche sowohl derer, welche die Leistungen der offentlichen Verwaltung nachfragen,
als auch derer, die in ihr beschaftigt sind, verandert bzw. erhoht haben, sind derzeit viel
diskutierte Themen. Die Komplexitat Offentlicher Dienstleistungen, der Einsatz moder
ner Technologien, die Vemetzung verschiedener Ebenen des Offentlichen Dienstes und
der Veranderungsdruck auf das Tarif- bzw. Dienstrecht sind die Herausforderungen,
denen sich der Staat, also Bund, Lander und Gemeinden, stellen muB.
DaB sich die Verwaltung der Bundesrepublik Deutschland hinsichtlich ihrer Leistungs
fahigkeit, Struktur und Organisation verandem muB, zeigt ein aktueller Kabinettsbe
schluB. Bundesinnenminister Schily auBerte, daB es bereits viele positiv zu bewertende
Modemisierungsvorhaben gibt, doch der aktuelle KabinettsbeschluB solI entscheidende
Schritte fUr eine Gesamtreform einleiten (vgl. Schily, 1999, S. 2). Es ist u. a. vorgesehen
eine Standardkosten-Leistungs-Rechnung, ein effizientes Immobilienmanagement fur
den Bund sowie ein Konzept zur Corporate Identity im Auswartigen Dienst zu entwik
keln. Auch Anderungen im Beamtenrecht, die zu mehr Flexibilitat flihren sollen und eine
leistungsgerechte Vergiitung ermoglichen werden, sind Bestandteil des Kabinettsbe
schlusses. Ziel dieser Veranderungen ist nicht nur eine bloBe Verschlankung des Staates,
sondem vielmehr die Implementierung eines neuen Leitbildes im Sinne des aktivieren
den Staates sowie die Verinnerlichung eines neuen und veranderten Staatsverstandnisses
(vgl. Schily, 1999a, S. 22).
Besonders wichtig ist dabei, daB - wenn von einem "Schlanken Staat" gesprochen wird
- immer auch ein effektiver Staat gemeint ist. Wie Abbildung 1 zeigt, reicht es nicht aus,
die notwendigen Bedingungen wie Kostensenkung und sparsamer Ressourceneinsatz zu
erfiillen, sondem auch Zielorientierung sowie ein ausgepragtes Kosten-Nutzen-Verhalt
nis als hinreichende Bedingungen miissen verwirklicht werden, urn die Offentlichen
Institutionen irn Wettbewerb untereinander und mit privaten Anbietem zu starken (vgl.
Topfer 1997, S. 415-420).
2 Armin Topfer
Notwendige Bedingung
Schlanker Staat
q 0 Kosten sen ken durch Restrukturierung
o Sparsamer Ressourceneinsatz
Hinreichende Bedingung
Effektiver Staat
q 0 Zielorientierung/Nutzenorientierung
o Ausgepragtes Nutzen-Kosten-Verhaltnis
Starkung der Position im Wettbewerb
o zwischen offentlichen Institutionen
omit privaten Anbietern
Abbi/dung 1.' Schlanker Staat :;t. Eflektiver Staat
Die derzeit vorherrschenden Organisationsstrukturen sind gekennzeichnet durch eine
Reihe von Problemen und Defiziten, die es erschweren, positive Veriinderungen durch
zufiihren, z. B. die Trennung in Ressourcen- und Ergebnisverantwortung und die hohe
Reglementierungsdichte. Ein wichtiger Schritt im Umbruch ist eine umfassende ProzeB
orientierung, also die Konzentration auf die Ablauforganisation statt auf die bisher von
der Politik in vieler Hinsicht priorisierte Aufbauorganisation. Dabei begrenzen die
Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben sowie das Grundangebot ofIentlicher Daseinsvor
sorge den Handlungsspielraurn. Gleichzeitig mull aber auch in diesen Bereichen das
Prinzip der Wirtschaftlichkeit angewendet werden, urn festzustelIen, inwieweit die ge
forderte Leistung auch mit einem vertretbaren Ressourceneinsatz und akzeptablen Ko
sten erreicht wird. Ein wichtiger Ansatz zur Steuerung ist hierzu die optimale Lei
stungstiefe. Die gegenwartige Diskussion konzentriert sich dabei auf die Defmition des
Umfangs des Leistungsangebotes der ofIentlichen Hand. Besonders wichtig ist eine
Reduzierung der Aktivitaten zur Starkung der Kernkompetenzen. Dadurch wird im Zuge
der Restrukturierung die Grundlage geschafIen, Leistungen auszulagem, so daB neue
institutionelIe Arrangements und Netzwerke bezogen auf Gewahrleistung, Finanzierung
und ErstelIung ofIentlicher Dienstleistungen moglich werden. Die Zusammenarbeit
zwischen ofIentlichem und privatem Sektor ist so auf der Grundlage eines Kon
traktmanagements zu gestalten. Von daher ist das Thema "Optimale Leistungstiefe" ein
Kemthema, urn sich auf das zu beschranken, was der Staat tun solI und auch gut kann
(vgl. Kanther 1996, S. 4-5).
Meilensteine der Veranderung: Ein Leitfaden fur das Buch 3
Viele Institutionen sind bereits erste Schritte gegangen und haben sich auf den Burger
als Kunden ausgerichtet. Einige Einwohnermeldeamter oder auch Finanzamter praktizie
ren ein biirgerorientiertes Verhalten schon relativ stark mit dem Ziel, ihre Qualitatspro
dukte kundenorientiert und flexibel zu gestalten. Die Einrichtung von Biirgerburos ist ein
sinnvoller Ansatz, urn zu erreichen, daB die Verwaltung zum Biirger kommt und so dem
Biirger der Zugang zu den Amtem erleichtert wird (vgl. Hill 1994, S. 52-58).
Zwei sehr wichtige Voraussetzungen sind dabei die Planung und Steuerung. Das Ziel der
Transparenz von Kosten und Leistungen in der Offentlichen Verwaltung verlangt nach
dem privatwirtschaftlichen Controllingansatz. Diese Transparenz dient als notwendige
Bedingung fur eine Kostenbeeinflussung und -steuerung. Gegenwartig ist das mit Si
cherheit eine der Basisanforderungen.
Der Offentliche Sektor als Arbeitgeber hat haufig schlechte Imagewerte, und zwar nicht
nur aus der Sicht des Biirgers, sondem auch aus der Sicht der Beschaftigten. Das hohe
Anspruchsdenken steht dabei irn Gegensatz zu der geringen Verbundenheit mit der In
stitution. Defizitare Anreizstrukturen und das Fehlen von Instrumenten zur leistungsori
entierten Bezahlung sowie von Pramien sind ein Gebiet, auf dem Nachholbedarfbesteht,
das aber gleichzeitig auch sehr vie I Fingerspitzengeftihl erfordert. Hohe Arbeitsteilung
und fragmentierte Zustandigkeiten verschlechtem das Image zusatzlich. Der Austausch
von Arbeitskraften, vor all em auch von Fiihrungskraften, zwischen dem Offentlichen
Bereich und dem privaten Sektor ist ein guter Ansatz, urn Erfahrungen und damit Erfah
rungswissen zu transferieren. Er wird aber bisher nur wenig praktiziert.
2. Die Instrumente
New Public Management (NPM), auch als wirkungsorientierte Verwaltungsflihrung oder
Neues Steuerungsmodell bezeichnet, ist als Ausgangspunkt auf dem Weg zu einer inno
vativen und wettbewerbsorientierten offentlichen Verwaltung zu verstehen (vgl. Rei
chard 1997, S. 129). Durch den Einsatz von NPM wird der Versuch untemommen, pri
vatwirtschaftliche Managementkonzepte in die Offentliche Verwaltung zu ubertragen,
urn mit Hilfe eines schlankeren Staates offentliche Produkte und Dienstleistungen effi
zienter, wirkungsvoller und biirgemaher erbringen zu konnen.
Nach dem sogenannten "Drei-E-Konzept" des NPM (Effectiveness, Efficiency, Eco
nomy) werden staatliche Aufgaben daraufhin untersucht, ob und wie sie unter marktwirt
schaftlichen Rahmenbedingungen gelOst werden konnen (vgl. Bertelsmann Stiftung,
Saarlandisches Ministeriurn des Innem 1996, S. 37 f.). 1m Sinne eines "Total Quality
Management" mit zunehmender Leistungsorientierung werden die Tatigkeiten der Of
fentlichen Verwaltung nicht mehr aufgrund einer detaillierten Vorgabe der fmanziellen
und personellen Ressourcen (Input), sondem durch die Vorgabe der zu erreichenden
Leistungen (Output) und der gewiinschten Wirkungen (Outcome) gesteuert. 1m Zuge
einer Starkung des Wettbewerbsgedankens stehen hierbei in erster Linie eine Orientie-