Der Staat als Zufall und als Notwendigkeit: Die jüngere Verwaltungsentwicklung in Deutschland am Beispiel Ostwestfalen-Lippe. Band 2: Die öffentliche Verwaltung im gesellschaftlichen und politischen Wandel 1919–1990

599 Pages·1997·80.04 MB·German

by  Thomas Ellwein (auth.)

Thomas Ellwein
Der Staat als Zufall
und als Notwendigkeit
Band 2
Thomas Ellwein
Der Staat als Zufall
und als N otwendigkeit
Die jiingere Verwaltungsentwicklung in
Deutschland am Beispiel Ostwestfalen-Lippe
Band 2: Die offentliche Verwaltung im
gesellschaftlichen und politischen Wandel
1919-1990
Westdeutscher Verlag
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Regierungsprasident - ein baugeschichtlicher Riickblick, 1987
Satz: ITS Text und Satz GmbH, Herford
Gedruckt auf saurefreiem Papier
ISBN-13: 978-3-531-12744-6 e-ISBN-13: 978-3-322-83257-3
DOl: 10.1007/978-3-322-83257-3
Inhalt
16. Die deutsche Verwaltung im 20. Jahrhundert .... . ..... . 11
16.1 Das Erbe der Monarchie . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 11
16.1.1 Einfiihrung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . ..... . 11
16.1.2 Verwaltungsmodernisierung unter relativiertem Rationalitats-
gebot ....................... . 14
16.1.3 Staat und Staatsaufgaben 18
16.1.4 Staatsaufgaben und Verwaltung 21
16.1.5 Staat und Gemeinden ...... . 24
16.1.6 Das Berufsbeamtentum . . . . . . . . ...... . 27
16.1.7 Das Erbe der Monarchie - Verwaltungskultur und Stabilitat-
Verlust der Staatskunst und Instabilitat . . . . . . . . . . . . . . . . . 31
16.2 Zur Entwicklung des Staates im 20. Jahrhundert .......... . 35
16.2.1 Die Expansion des Staates . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 36
16.2.2 Die Schwachung des Staates ...................... . 41
16.3 Verwaltungsgeschichte und Verwaltungstheorie .. . . . . . 44
16.3.1 Untersuchungsannahmen ................ . 44
16.3.2 Exkurs: Aufgabe und Organisation in der Verwaltung . . . 48
TeiI IV Verwaltung im Wechsel der Staatsformen
17. Politik und Verwaltung in Republik und Diktatur . . . . . . . . . . . . . .. 51
17.1 Politik und Verwaltung in der Republik ............. 51
17.1.1 Krieg und Kriegsausgang - zentralistische Hektik und de-
zentrale Zwangslaufigkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 51
17.1.2 Revolution und Verwaltungskontinuitat . . . . . . . . . . . . . . 53
I. Der Umsturz (53) - II. Umsturz und Verwaltungsalltag (54)
- III. Verwaltungskontinuitat (55) - IV. Beamte und Demo-
kratie - der Staat als neues Bezugssystem (56)
17.1.3 Zu den neuen sozialen und okonomischen Rahmenbedingun-
gen. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 59
I. Zur Bevolkerungs- und Wirtschaftsentwicklung (59) -
II. Veranderungstendenzen (61)
17.1.4 Schwachung der Politik und Veranderungen in der Rolle der
Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 63
I. Aufgaben und Schwachen des politischen Systems (63) -
II. Verwaltungsleistungen (64) - III. Fiihrungsschwachen und
die 'Eigenstandigkeit' der Verwaltung (65)
6 Inhalt
17.1.5 Verwaltungswachstum und das Scheitem der Reichs-und der
Verwaltungsreform .......................... 67
I. Zur quantitativen Entwieklung der Reichsregierung (67) -
II. Zur Entwicklung der preuBischen Regierung (71) - III.
Reformbedarf und Scheitem der Reform (77)
17.2 Der Niedergang der Republik und die Diktatur . . . . . . . . . 79
17.2.1 Der Nationalsozialismus und seine Verdrangung ........ 79
I. Aktive, MitHiufer und das groBe Vergessen (81) - II. Die
Verdrangung als Informations- und als Bewertungsproblem
(84)
17.2.2 Machtergreifung als Ubergang ................... 87
17.2.3 Nationalsozialistische Verwaltungspolitik . . . . . . . . . . . . . 91
I. Zur Organisation des nationalsozialistischen Regimes (91)
- II. Regierung und Verwaltung (95) - III. Drei Gruppen
von Verwaltungsaufgaben (96)
17.2.4 Verwaltung im Dritten Reich - Zur Ambivalenz von Not-
wendigkeit, Tradition, Unrecht und Angstlichkeit . . . . . . . 100
18. Die Staatsverwaltung ...................... . 103
18.1 Der Umbruch von 1918/1919 in Ostwestfalen-Lippe 103
18.1.1 Kontinuitat der Verwaltung ........... . 103
18.1.2 Veranderungen der und in der Verwaltung 109
18.2 Entwicklung der Behordenstruktur bis 1933 .. 113
18.2.1 Land Lippe . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 113
18.2.2 Regierungsprasidium Minden . . . . . . . . . . . 118
18.2.3 Die Landratsamter als staatliche Behorden . . . . . . . . . . 126
I. Personal und Organisation (126) - II. Das Landratsamt als
untere staatliche Verwaltungsbehorde - Die Kommunalauf
sieht (132) - III. Der Landrat als untere Polizeibehorde (140)
18.2.4 Zu einzelnen Sonderverwaltungen . . . . . . . . 146
18.3 Veranderungstendenzen bei den Staatsaufgaben 151
18.3.1 Zentrale Steuerung und dezentraler Vollzug . . 151
18.3.2 Beispiele politischer Steuerung ........ . 154
18.3.3 Die staatlichen Kemaufgaben . . . . . . . . . . . . . 158
19. Die Finanzverwaltung ........................ . 164
19.1 Das Entstehen der Reiehsfinanzverwaltung und ihr Aufbau in
Ostwestfalen-Lippe ......................... . 165
19.1.1 Die Erzbergerschen Reformen ................... . 165
I. Die Einkommensteuer vor 1920 (165) - II. Das Reichsein
kommensteuergesetz (167) - III. Die Reichsfinanzverwaltung
(168)
19.1.2 Errichtung der Finanzamter in Ostwestfalen-Lippe ..... . 171
I. Raumliche Organisation (171) - II. Personalrekrutierung
(173) - III. Unterbringung (175) - IV. Arbeitsorganisation
(176)
19.2 Aufgaben-und Organisationsentwicklung der Finanzamter in
Ostwestfalen-Lippe 1921 -1945 ................. . 177
[nhalt 7
19.2.1 Die Weimarer Zeit. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 177
I. Zur Aufgabenentwicklung (177) - II. Zur Entwicklung des
Aufgabenumfangs (180) - III. Zur Philosophie der Finanz-
verwaltung (182)
19.2.2 Die Zeit der nationalsozialistischen Herrschaft ............ 184
I. Der neue Geist (184) - II. Modernisierung (186) - III.
Aufgabenerweiterung (189)
19.2.3 Finanzverwaltung im Krieg ....... . . . . . . . . . . . . . . . .. 190
20. Die Kommunalverwaltung ............................ . 193
20.1 Bielefeld als Beispiel ........................... . 194
20.1.1 Die Entwicklung der stadtischen Aufgaben in zeitgenossischer
Sicht ..................................... . 194
20.1.2 Zur Verwaltungsentwicklung in groBeren Stadten nach 1918 .... 196
I. Verstadterung (196) - II. Folgen der Verstadterung fur die
GroBe der Stadtverwaltungen (197) - III. VerwaltungsgroBe
als Folge des Aufgabenumfanges (200) - Iv. Aufgabenerledi-
gung in Eigenregie und biirokratische Organisation (201)
20.1.3 Die Bielefelder Stadtverwaltung in den zwanziger Jahren . . . . . . 206
I. Zur Organisationsentwicklung vor 1914 (206) - II. Die Or
ganisation der Stadtverwaltung 1930 und das Fassmann-Gut
achten (208) - III. Die Biirokratisierung (212) - Iv. Das Per-
sonal der Bielefelder Stadtverwaltung 1932 (215)
20.2 Kreise, Stadte, A.mter und Gemeinden 1919 -1933 ......... . 218
20.2.1 Zur Aufgabenentwicklung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 218
20.2.2 Zur Entwicklung von Organisation und Haushalt ......... . 229
I. Das Beispiel Brakel (229) - II. Kleinere und mittlere Stadte
(231) - III. Zur Entwicklung in den A.mtem (233) - Iv. Zur
Kreiskommunalverwaltung (235)
20.2.3 Tendenzen in der Entwicklung kommunaler Selbstverwaltung 236
20.3 Die Provinz Westfalen .......................... . 241
20.3.1 Die Provinz als Teil der Staatsverwaltung .............. . 241
20.3.2 Die Provinz als Kommunalverband .................. . 244
20.3.3 Der Weg zum Wohlfahrtsverband ................... . 247
20.4 Ausbau der Sozialverwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 248
20.4.1 Intensivierung der Sozialpolitik nach 1918 .............. . 249
I. Die Aufgabenteilung zwischen Staat und Gemeinden (249)
- II. Schwerpunkte der Sozialgesetzgebung des Reiches (252)
20.4.2 Professionalisierung und Spezialisierung ............... . 255
I. Veranderungen der Fiirsorge (255) - II. Professionalisierung
(258) - III. Verselbstandigung (261)
20.4.3 Die VergroBerung der kommunalen Sozialverwaltung ....... . 262
21. Verwaltung in Ostwestfalen-Lippe nach 1933 ................. . 266
21.1 Machtergreifung und Machtsicherung ................. . 266
21.1.1 Machtergreifung und Machtsicherung im Reich ........... . 266
21.1.2 Partei und Staat in Lippe ........................ . 275
21.1.3 Der Wechsel im Fiihrungspersonal der Verwaltungen ....... . 281
8 Inhalt
21.2 Konsequenzen der Machtergreifung fur die Verwaltung . . . . . . . 290
21.2.1 Das Fiihrerprinzip . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 290
I. Das Fiihrerprinzip in der Gemeinde (290) - II. Das Fiihrer
prinzip im Staat (292)
21.2.2 Die Volksgemeinschaft ....................... . 295
21.2.3 Die Vermischung von Recht und Unrecht ........... . 298
I. Recht und Unrecht (298) - II. Die Gegnerverfolgung (300)
- III. Die Verfolgung der Juden (302) - IV. Arbeitseinsatz
(306) - V. Nationalsozialistische Gesundheits-und Wohlfahrts
politik (308)
21.3 Veranderungen in der Verwaltung . . . . . 315
21.3.1 Die auBere Verwaltungsorganisation 315
21.3.2 Arbeitsbedingungen und Aufgaben .... 320
Teil V Verwaltung in der Bundesrepublik Deutschland
22. Gesellschaft - Politik - Verwaltung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 325
22.1 Veranderungen in der Gesellschaft . . . . . . . . . . . . . . . . . 326
22.1.1 Wachstum der Bevolkerung und Veranderungen in der Bevol-
kerungsstruktur ........................... . 326
22.1.2 Individualisierung als Ursache fur wachsende Erwartungen
an Staat und Politik . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 329
22.1.3 Wirtschaftsentwicklung und intemationale Verflechtung 331
22.1.4 Der iiberforderte Staat .............. . 334
22.2 Veranderungen in der Politik . . . . . . . . . . . . . . . . 337
22.2.1 Die Wert- und Strukturvorstellungen von 1949 ...... . 337
22.2.2 Die Entwicklung zur Parteiendemokratie .......... . 339
22.2.3 Zentralismus zwischen Europaisierung und Regionalismus 343
22.2.4 Die iiberschatzte Politik .... . . . . . . . 344
22.3 Folgen fiir die Verwaltung . . . . . . . . . . 346
22.3.1 Das Wachstum der Verwaltung . . . . . . 346
22.3.2 Die Ausdifferenzierung der Verwaltung 348
22.3.3 Koordinations- und Fiihrungsprobleme . 349
23. Gesetz und Verwaltung ............... ..... . 352
23.1 Die Verrechtlichung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 352
23.1.1 Der Anspruch und die Folgen ...... . 352
23.1.2 Der Aktionismus des Gesetzgebers ......... . 354
23.2 Die Finanzverwaltung als Beispiel . . . . . . . . . . . 356
23.2.1 Finanzverfassung und Finanzverwaltung in der Bundesrepu-
blik Deutschland .......................... . 356
I. Die Kontinuitat der Finanzverwaltung im Jahre 1945 (356)
- II. Die Entscheidungen des Parlamentarischen Rates und
die Reform von 1969 (357) - III. Bundes- und Landesfinanz
verwaltung seit 1949 - Ministerien und Oberfinanzdirektionen
(359)
Inha/t 9
23.2.2 Die VergroBerung des Steueraufkommens und die Organisa-
tionserweiterung der Finanziimter in Ostwestfalen-Lippe ..... . 361
I. Die allgemeine Entwicklung (361) - II. Das Finanzamt Liib-
becke (363) - III. Organisations- und Verfahrensentwicklung
(365)
23.2.3 Aufgabenentwick1ung als Komplexitatssteigerung -
Das Beispiel des Einkommensteuergesetzes ............. . 369
I. Das EStG als Fallbeispiel (369) - II. Zur Entwicklung des
EStG (371) - III. Die Einkommensteuerrichtlinien (372)
23.2.4 Die Bewiiltigung der Komplexitat in der Verwaltung . . . . . . . . . 374
I. Das Problem (374) - II. Vorschriften und Fallzahlen (375)
- III. Modellierung der Einkommensteuerveranlagung (376)
- N. Auswertung (379) - V. Erklarungsbedarf (380)
23.2.5 Erklarungsmoglichkeiten . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 382
I. Technische Verbesserungen (382) - II. Vermehrte Qualifi
kation (383) - III. Verbesserte Klientelbeziehungen (384) -
N. Defizite im Vollzug (385)
23.2.6 Vollzugsdefizit oder Komplexitatsreduktion? -
Vereinfachungsstrategien in der Steuerverwaltung ......... . 387
I. Arbeiten mit Hilfsmitteln (387) - II. Informale Fallgruppen
bildung (388) - III. Priifungsverzicht (389) - IV. Ungleich
behandlung (390) - V. Arbeitsiiberwalzung (392)
23.3 Die abwagende Verwaltung und ihre Probleme .. . . . . . . . . . . 393
23.3.1 Rechtsbindung und Bewiiltigung der Vorschriftenflut ....... . 393
23.3.2 Das Recht als Variable und als Moglichkeit ............. . 396
24. Staatsverwaltung in Ostwestfalen-Lippe 1945 bis 1990 ............ 399
24.1 Das Kriegsende - Nordrhein-Westfalen und der AnschluB
Lippes. . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 399
24.1.1 Verwaltung 1945 und 1946 ........................ 399
24.1.2 Provinz Westfalen und Land Nordrhein-Westfalen .......... 405
24: 1.3 Der AnschluB Lippes und die Verlegung des Regierungs-
prasidiums nach Detrnold ... . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 408
24.2 Entwicklung und Wachstum der Behorden . . . . . . . . . . . . . .. 414
24.2.1 Staatliche BehOrden in Ostwestfalen-Lippe . . . . . . . . . . . . . .. 414
I. Einfiihrung (414) - II. Organisation und Aufgabe (415) -
III. Behorden und ihre Mitarbeiter in Ostwestfalen-Lippe (416)
24.2.2 Das Regierungsprasidium Detrnold: Organisation und Personal 424
24.2.3 Das Regierungsprasidium Detrnold: Zur Aufgabenentwicklung 431
24.2.4 Wachstum der BehOrden . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 439
24.2.5 Binnengliederung der Behorden ..................... 445
24.3 Zur Entwicklung der Staatsaufgaben .................. 448
24.3.1 Bundesaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 449
24.3.2 Landesaufgaben . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 455
24.3.3 Das Wachstum des offentlichen Sektors und die Veranderung
von Politik .................................. 458
I. Das Wachstum des offentlichen Sektors und die Gebietskor
perschaften (458) - II. Veranderung von Politik (461)
10 Inhalt
24.4 Verwaltungsreformansatze und ihr Scheitem . . . . . . . . . . . 464
24.4.1 Zur Diskussion der Verwaltungsreform . . . . . 464
24.4.2 Verwaltungsreformen in Nordrhein-Westfalen ......... . 468
25. Verwaltungsentwicklung in den Gemeinden und ihren Verbiinden 473
25.1 Die Gemeinden ....................... . 473
25.1.1 Aufgabenentwicklung ................... . 473
I. Wachstum und Ausbau - Zur Entwicklung bis etwa 1970
(473) - II. Bewahren und Ausbauen - Zur Entwicklung nach
1970 (478)
25.1.2 Die kommunale Gebietsreform .................. . 484
25.1.3 Haushaltsentwicklung und Haushaltsprobleme ........ . 490
25.1.4 Wachstum und Binnendifferenzierung der Gemeindeverwal-
tungen ................................. . 495
I. Die Personalvermehrung (495) - II. Erweiterung der Ver
waltungsorganisation (499) - III. Biirokratisches Steuerungs
modell (502) - IV. Politisierung (506) - V. Neue Steuerungs
modelle (507)
25.2 Die Kreise .............................. . 510
25.2.1 Kreisgebietsreform, Kreisverfassung und Kreisumlage ..... 510
25.2.2 Aufgaben und Organisation der Kreisverwaltung . . . . . . . . . . . 518
25.3 Der Landschaftsverband Westfalen-Lippe ............... . 522
25.4 Gesellschaftsentwicklung und kommunale Sozialaufgaben 528
25.4.1 Vorsorge und Fiirsorge . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 528
25.4.2 Politische Defizite und die Riickwirkungen auf die Gemeinden 531
26. Verwaltung 1919 - 1990 ........................... . 537
26.1 Tendenzen und Bilanz der Verwaltungsentwicklung .. 537
26.1.1 Organisation .............. . .... . 537
26.1.2 Personal . . . . . . . . . . . . . . . . ...... . 541
26.1.3 Arbeitsweise ..................... . 542
26.1.4 Leistung . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . 545
26.1.5 Funktion 547
26.2 Ausblick 551
Literaturverzeichnis fUr Band II 553
Personen- und Ortsregister fUr Band I und II 565
Sachregister fiir Band I und II ...... . 573
Autorenregister fiir Band I und II ..... 589
16. Die deutsche Verwaltung im 20. Jahrhundert
16.1 Das Erbe der Monarchie
16.1.1 Einfiihrung
1954 erschien unter dem Titel: 'Das Erbe der Monarchie in der deutschen Staatskrise'
mein Versuch einer deutschen Verfassungsgeschichte im 19. Jahrhundert1. Der Versuch
ging von der Annahme aus, (auch) die in der deutschen Gedankenwelt des 19. Jahr
hunderts verbreitete Vorstellung von einem Dualismus von Staat und Gesellschaft
habe die parlamentarische Demokratie der Weimarer Zeit belastet. Die Belastung sah
ich unter zwei Aspekten: Die dualistische Theorie suggerierte einerseits eine reale Exi
stenz des Staates, was von Machtverhiiltnissen und dem Wirken der Akteure ablenken
konnte, welche die politische Herrschaft ausubten. Andererseits hinderte sie viele Burger
daran, die Wirkungsweise ihrer politischen Mitwirkung zu verstehen. Dualistisch ge
dacht lag die 'politische Verantwortung' bei der Staatsfuhrung und den Reprasentanten
des Staates. llmen standen die Burger, sieht man vom burgerlichen Gehorsam und
der Erfullung von Pflichten ab, mit Anspriichen hier und der Betatigung von Abwehr
mechanismen dort, nicht aber in eigener, ebenfalls politischer Verantwortung gegenuber.
Dieses 'Erbe' wirkte sich nach 1918 vielfaltig aus. Zwei Wirkungen seien kurz erwiihnt:
Zum einen fehlten nach 1918 die Monarchen, die bis dahin den Staat reprasentierten,
indem sie ihn personalisierten und so die Vorstellung erleichterten, der Staat sei greifbar
und nicht Konstrukt. lhre Existenz hatte bei allen Interpretationsunterschieden und
Streitigkeiten, die es auch vor 1918 gab, dazu beigetragen, daiS der Staat vor 1914
weithin, d.h. vermutlich fur eine groiSe Mehrheit, als festgefugte und gewachsene Ord
nung erschien. Damit figurierten die Monarchen als eine Art Theorieersatz. Nach 1918
trat der Staat dagegen deutlicher2 als Konstrukt in Erscheinung, wobei es hochst un
terschiedliche Konstrukteure und Interpreten, vor allem Interessenten und immer wie-
1 Vgl. T. Ellwein 1954. Zur Zitierweise von Buchern und von Akten aus dem Staatsarchiv
Detmold (STADt) vgl. Band I, S. 6. Findet sich im Text oder in den Anmerkungen nur der
Name eines Autors, wird der vollstandige Titel im Literaturverzeichnis gebracht. - Kapitel
16 enthalt einen Oberblick uber den Ertrag des Bandes lund gibt Auskunft uber die Annah
men, an denen ich die Darstellung und Analyse der Verwaltungsentwicklung in Ostwestfa
len-Lippe seit etwa 1918 orientiere. Meine Vorgehensweise ist in den Vorbemerkungen und
den ersten beiden Kapiteln von Band I eriautert.
2 DaR dies nur 'deutlicher' wurde, ist zu unterstreichen. Die Obergange sind selbstverstandlich
flieRend. Schon wahrend der Zeit der Monarchie behaupteten die einen mehr in Anlehnung
an das Gottesgnadentum die unentbehrliche Funktion des Herrschers, wahrend die anderen
das moderne Verfassungsrecht uber dynastische Privilegien stellten und die Berufung auf das
Gottesgnadentum als "vollig nichtssagend" abtaten. Die erste Position z.B. bei M. (v.) Seydel,
Grundzuge einer allgemeinen Staatslehre. 1873, und ders., Bayerisches Staatsrecht. Erster
Band, Neubearbeitung durch R. Piloty 1913. Hier S. 78: "Der Staat ist jene tatsachliche
Erscheinung, aus welcher mittels der Herrschaft das Recht entsteht. Der Staat ist die Vereini
gung der Menschen eines Landes unter einem hochsten Willen, dem des Herrschers. 1m Sinne
dieser Begriffsbestimmung ist der Staat ein Zustand. Bezeichnet man aber, urn einen kurzen
Ausdruck zu gewinnen ... , Land und Leute, welche der Herrschaft unterworfen sind, als Staat,
dann sind Herrscher und Staat voneinander geschieden wie Subjekt und Objekt." Die zweite
Position bei G. Meyer, Lehrbuch des Deutschen Staatsrechts. 5. Auf!. 1899; das Zitat auf S. 234.