Der Deutsche Bundestag: Funktionen · Willensbildung · Reformansätze

760 Pages·1992·22.094 MB·German

by  Wolfgang Ismayr (auth.)

Wolfgang Ismayr
Der Deutsche Bundestag
Wolfgang Ismayr
Der Deutsche Bundestag
Funktionen . Willensbildung . Reformansätze
+
Leske Budrich, Opladen 1992
Für Christiane
Andreas, Sonja und Tobias
ISBN 978-3-322-92626-5 ISBN 978-3-322-92625-8 (eBook)
DOI 10.1007/978-3-322-92625-8
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© 1992 by Leske + Budrich, Opladen
Satz: Leske + Budrich, Opladen
Vorwort
Im Bemühen um genauere Einsichten in die komplexe Struktur der parlamentari
schen Willensbildung hat der Verfasser vielfiiltige Informationswege beschritten,
von denen vorab nur die wichtigsten genannt werden können. So stützt sich die
Arbeit einmal auf veröffentlichte, (halb) öffentlich zugängliche und organisations
interne Abhandlungen, Materialien und Daten. Unter den publizierten Doku
menten kommt neben den (amtlichen) Handbüchern, der Kommentarliteratur
und dem Werk "Stand der Gesetzgebung des Bundes" selbstverständlich den Ple
narprotokollen und Parlamentsdrucksachen besondere Bedeutung zu, denen sich
auch Informationen über außerhalb des Plenums liegende Handlungsfelder ent
nehmen lassen. So wurden u.a. Große und Kleine Anfragen, Gesetzentwürfe (mit
Begründungen), Regierungsberichte, Berichte von Untersuchungsausschüssen,
Enquete-Kommissionen und Petitionsausschüssen nach Zielsetzungen, Hand
lungsformen und Wirkungskriterien ausgewertet. Ohne das in drei Bänden vorlie
gende "Datenhandbuch zur Geschichte des Deutschen Bundestages" von Peter
Schindler wäre es nicht möglich gewesen, auch auf frühere Entwicklungen ange
messen einzugehen. Von den zahlreichen Zeitungsartikeln, die ausgewertet wur
den, konnte nur ein kleinerer Teil im Anmerkungsapparat zitiert werden; hilf
reich war die Erschließung durch die Pressedokumentation des Bundestages.
Neben den veröffentlichten Quellen konnten u.a. berücksichtigt werden: Proto
kolle und Sitzungsunterlagen von Bundestagsausschüssen und Fraktionsgremien
(einschließlich Fraktionsanhörungen), Organisationspläne, Rundbriefe und wei
tere Strukturdaten der Fraktionen, Daten des Pressezentrums, der Fachbereiche,
des Parlamentssekretariats sowie der Unterabteilungen "Wissenschaftliche Do
kumentation" und "Zentrale Informationstechnik" der Bundestagsverwaltung.
Das Referat "Sach- und Sprechregister" der Bundestagsverwaltung stellte dem
Verfasser auf Anfrage in größerem Umfang Computerausdrucke und Statistiken
über parlamentarische Aktivitäten zur Verfügung.
In der 10. und 11. Wahlperiode führte der Verfasser etwa 50 meist längere Inter
views und Hintergrundgespräche mit Abgeordneten und Mitarbeitern der Frak
tionen und der Bundestagsverwaltung, in denen es besonders auch um die Erkun-
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dung spezifischer Erfahrungen in der jeweiligen Rolle ging (z. B. als Obmann ei
ner großen Fraktion im Rechtsausschuß, als Sekretär eines "Gesetzgebungsaus
schusses" oder als Fraktionsmitarbeiter einer kleinen Koalitionsfraktion, die den
entsprechenden Minister stellt). Hinzu kamen zahlreiche schriftliche Informa
tionskontakte und Gespräche über Einzelfragen.
Besonderes Gewicht kommt den eigenen Beobachtungen des Verfassers in
(nicht-öffentlichen) Sitzungen von Bundestagsausschüssen und in zahlreichen
Sitzungen von Fraktionsgremien (Versammlung, Arbeitskreise und -gruppen) so
wohl der Koalitions- als auch der Oppositionsparteien zu. Der Vergleich dieser
Beobachtungen mit Auskünften und Stellungnahmen der Beteiligten sowie mit öf
fentlichen und internen Materialien und Daten soll eine angemessene Fundierung
der Darstellung ermöglichen.
Die Arbeit war im Haupt-und Einleitungsteill990 (vorläufig) abgeschlossen.
Einige Daten für die gesamte 11. Legislaturperiode (Gesetzesinitiativen, Anfra
gen etc.) sowie erste Informationen über die Ausschuß-und Fraktionsstruktur im
gesamtdeutschen 12. Bundestag konnten, soweit sie bis zum Sommer 1991 vorla
gen, noch nachgetragen werden; sporadische und noch kaum verallgemeine
rungsfiihige Praxiserfahrungen der ersten Monate dieser Wahlperiode mußten
hingegen weitgehend unberücksichtigt bleiben.
Erste Informationen über die Ende 1991 beschlossene neue Organisations
struktur der SPD-Bundestagsfraktion konnten während der Drucklegung dieser
Arbeit noch als Nachtrag zu Kapitel TI eingefügt werden.
- Ohne die Bereitschaft der Fraktionen, dem Verfasser ohne Auflagen Zugang
zu internen Sitzungen zu gewähren, wäre die Arbeit in der vorliegenden Form
nicht möglich gewesen. Ich danke den Abgeordneten, den Mitarbeitern der
Bundestagsverwaltung, der Fraktionen und der Parteien für ihre Informations
bereitschaft und Unterstützung und allen, die mich bei meiner Arbeit ermutigt
haben.
- Mein besonderer Dank gilt den Professoren Dr. Klaus von Beyme, Dr. Jürgen
Hartmann, Dr. Joachim Raschke, Dr. Wmfried Steffani und Dr. Uwe Thaysen
für manches anregende Gespräch. Besonders danken möchte ich auch mei
nem Kollegen Dipl.-Pol. Hermann Groß für die gründliche Durchsicht des
Manuskripts und Stefan Löwenhaupt - inzwischen ebenfalls diplomierter Po
litikwissenschaftler - für die Mithilfe bei der Sichtung und Zusammenstel
lung der Materialien.
- Gedankt sei nicht zuletzt dem Deutschen Bundestag, der die Publikation mit
einem Druckkostenzuschuß unterstützt hat.
- Ich widme diese Arbeit meiner Frau Christiane und meinen Kindern Andreas,
Sonja und Tobias, die an dieser Arbeit manchmal gelitten - und mich doch
auch immer wieder ermutigt haben.
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Inhalt
Vorwort ............................................................................... 5
Einleitung ............................................................................. 11
1. Verfassungspolitische Rahmenbedingungen ............................... 12
2. Abstimmungsprozesse der Koalition ....................................... 14
3. Föderative Struktur und Rolle des Bundesrates ........................... 15
4. Auswirkungen technologischer und kultureller Wandlungsprozesse ... 19
5. Partizipationsbedürfnisse und Demokratieverständnis im Wandel ..... 22
6. Umorientierung und Responsivität .......................................... 25
7. Parlamentsfunktionen im Überblick ........................................ 28
I. Abgeordnete ................................................................... 37
1. Abgeordnete im Fraktionenparlament ...................................... 37
2. Professionalisierung und Interessenstruktur .... ...... ....... .... .......... 50
3. Abgeordneter und Wahlkreis ................................................. 74
4. Kommunikationsbeziehungen, Interessenstruktur und demokratische
Legitimation .................................................................... 81
11. Struktur und Willensbildung der Fraktionen ........................... 83
1. Fraktionsstatus ................................................................. 83
2. Arbeitskreise und Arbeitsgruppen . ...... ......... ........... ....... ..... ... 87
3. Interessengruppierungen und Fraktionsflügel ............................. 104
4. Landesgruppen und Sonderstellung der CSU-Landesgruppe ........... 111
5. Fraktionsführung und Fraktionsvorstand ................................... 118
6. Die Fraktionsversammlung ................................................... 128
7. Obleutebesprechungen und Koalitionsgespräche ......................... 143
8. Nachtrag zur neuen SPD-Fraktionsstruktur ............................... 151
111. Organisation und Arbeitsweise des Bundestages ...................... 153
1. Konstituierung des Bundestages und Geltung der Geschäftsordnung. 153
2. Präsident und Präsidium ...................................................... ISS
3. Ältestenrat und interfraktionelle Arbeitsplanung ......................... 172
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4. Ausschüsse ..................................................................... 184
5. Parlamentarische Hilfsdienste ............................................... 219
IV. Regierungsbildung ........................................................... 233
1. Koalitionsverhandlungen über das Regierungsprogramm ............... 235
2. Erklärungen zum Regierungsprogramm ................................... 239
3. Personalentscheidungen ....................................................... 240
4. Konstruktives Mißtrauensvotum, Vertrauensfrage und
Bundestagsauflösung .......................................................... 244
V. Gesetzgebung............... .... ...... ...... .... .............. ...... .... ....... 247
1. Die Funktion des Gesetzes im modemen Verfassungsstaat und
die Steuerungsfähigkeit der Politik .......................................... 247
2. Gesetzesfolgenabschätzung und wissenschaftliche Politikberatung .... 263
3. Der Gesetzgebungsprozeß .................................................... 272
4. Die Beratung von EG-Vorlagen im Bundestag ............................ 325
VI. Kontrolle und Kommunikation ............................................ 333
1. Einleitung: Informationsrechte und Kontrollpraxis .................. ,... 333
2. Parlamentarische Kommunikation und Öffentlichkeit ................... 344
3. Herbeirufungen......... . . ....... ...... ..... ... ...... ..... ..... . ..... . .... ..... 364
4. Mißbilligungs- und Entlassungsanträge .................................... 367
5. Große Anfragen ................................................................ 369
6. Kleine Anfragen ............................................................... 374
7. Fragestunde und schriftliche Einzelfragen ................................. 380
8. Aktuelle Stunde ................................................................ 387
9. Kabinettberichterstattung und Befragung der Bundesregierung ........ 396
10. Regierungserklärungen . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . . .. 399
11. Parlamentarische Haushaltsberatung und Finanzkontrolle .............. 402
12. Bundesrechungshof und Parlament ......................................... 415
13. Untersuchungsausschüsse .................................................... 423
14. Der Petitionsausschuß ........................................................ 445
15. Der Wehrbeauftragte .......................................................... 463
16. Berichte der Bundesregierung ............................................... 472
17. Öffentliche Anhörungen der Ausschüsse .................................. 478
18. Hearings der Fraktionen ...................................................... 485
19. Selbständige Anträge und Entschließungsanträge ......................... 488
VII. Konzeptionelle Politik und Technikfolgenabschätzung ............... 495
1. Technikfolgen und politische Gestaltung ................................... 495
2. Enquete-Kommissionen ....................................................... 500
3. Institutionalisierung der Technikfolgen-Abschätzung und -Bewertung 516
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VIII. Rückblick und Ausblick: Ansätze und Perspektiven einer
Parlaments-und Verfassungsreform .................................... 529
1. Rückblick: Strukturen parlamentarischer Willensbildung ............. 529
2. Kriterien und Zielsetzungen einer Parlaments-
und Verfassungsreform ...................................................... 538
3. Reformvorschläge im Kontext .............................................. 541
Anmerkungen zur Einleitung ...................................................... 553
Anmerkungen zu Kapitel I ......................................................... 560
Anmerkungen zu KapitellI........................................................ 576
Anmerkungen zu Kapitel 111 ....................................................... 590
Anmerkungen zu Kapitel IV ....................................................... 609
Anmerkungen zu Kapitel V ........................................................ 617
Anmerkungen zu Kapitel VI ....................................................... 636
Anmerkungen zu Kapitel VII ...................................................... 686
Literaturverzeichnis ................................................................. 699
Abkürzungsverzeichnis ............................................................. 740
Tabellenverzeichnis ................................................................. 744
Verzeichnis der Schaubilder ....................................................... 746
Ausführliches Inhaltsverzeichnis .................................................. 747
Sachregister .......................................................................... 751
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Einleitung
In den mehr als vierzig Jahren seit Bestehen der Bundesrepublik haben sich mit
dem Wandel der gesellschaftlichen Verhältnisse und der politischen Kultur auch
Stellung und Funktionen des Bundestages im politischen System deutlich verän
dert. Dies gilt für die Organisation und die "internen" Arbeits-und Interaktions
prozesse des Bundestages und der Fraktionen wie auch die Kommunikationsbe
ziehungen der Abgeordneten nach "außen". Mit dem Ziel, ein möglichst ange
messenes Verständnis der vielfältigen und komplexen Strukturen der
Willensbildung zu gewinnen, werden in dieser Arbeit sowohl die öffentlichen und
formellen Gesetzgebungs- und Kontrollaktivitäten als auch die internen (und
auch informellen) Prozesse in und zwischen Parlaments-, Fraktions- und Koali
tionsgremien untersucht. Der Einblick in dieses Beziehungsgefüge dient auch
dem besseren Verständnis der an die Öffentlichkeit gerichteten und über die Me
dien vermittelten Aktivitäten. Differenzierend soll dabei auf Machtkonstellatio
nen, auf Kooperations-und Konkurrenzbeziehungen innerhalb des "Regierungs
lagers", zwischen Koalition und Opposition und den Oppositionsfraktionen un
tereinander sowie auf Stellung und Wirkungsmöglichkeiten der einzelnen
Abgeordneten eingegangen werden. (Verfassungs)rechtliche und geschäftsord
nungsmäßige Bestimmungen, fraktionsinterne Regelungen und die parlamentari
sche Praxis werden systematisch aufeinander bezogen und in ihrem Entstehungs
und Wirkungszusammenhang erörtert. Der Schwerpunkt der Darstellung liegt in
den 80er Jahren, in denen sich mit der Ablösung der sozialliberalen Koalition
durch die Koalition aus CDU, CSU und FDP (1982) und mit der Präsenz der
GRÜNEN als zweiter Oppositionsfraktion (1983) die Parteien- und Interessen
konstellation deutlich verändert hat. Inwieweit sich dies auf Praxis und Legitima
tion parlamentarischen und gouvernementalen Handeins ausgewirkt hat, wird im
einzelnen erörtert.
Bei der Darstellung des Gesetzgebungsprozesses, der Kontrollaktivitäten und
der Regierungsbildung beschränkt sich die Arbeit nicht auf die eigentlich parla
mentarische Phase. So werden auch die Entwicklung von Gesetzentwürfen der
Regierung und des Bundesrates und die Rolle des Bundesrechnungshofes syste-
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matisch behandelt. Bereits in der Einleitung wird auf politische, technologische
und kulturelle Wandlungsprozesse eingegangen, mit denen sich die Legitima
tions- und Wirkungsbedingungen des Bundestages deutlich verändert haben.
Diese Überlegungen werden insbesondere in den Abschnitten V.l,2, VI.1,2 und
VII.1,2,3. mit grundsätzlichen Erörterungen zur politischen Gestaltungs- und
Kontrollfähigkeit und zum Funktionswandel des Gesetzes, zur Wirkung(sfähig
keit) wissenschaftlicher Politikberatung und zur Politikvermittlung in der Infor
mationsgesellschaft aufgenommen.
Bedacht werden die strukturellen Wandlungsprozesse von Politik und Gesell
schaft auch bei der systematischen Erörterung von Parlamentsfunktionen und der
Entwicklung von Beurteilungskriterien und Reformzielen. Vorschläge zur
Parlaments-und Verfassungsreform wurden in die einzelnen Kapitel eingearbei
tet. Im Schlußkapitel wird dann zusammenfassend begründet, inwieweit wesent
liche Verfassungsänderungen die Voraussetzung einer konzeptionell durchdach
ten Parlamentsreform sind.
1. Verfassungspolitische Rahmenbedingungen
Als "parlamentarisches Regierungssystem" oder "parlamentarische Demokra
tie" wird die Bundesrepublik häufig bezeichnet. Dies legt die Erwartung nahe,
daß der Deutsche Bundestag das wichtigste Organ im politischen Willensbil
dungs- und Entscheidungsprozeß darstellt. (Daneben sind allerdings konkurrie
rende Bezeichnungen wie "Parteienstaat", "Verbändestaat", "Verwaltungsstaat",
"pluralistischer Bundesstaat" im Umlauf, die andere Akzente setzen.) In der Tat
hat der Parlamentarische Rat mit den Bestimmungen zur Wahl und Abwahl des
Regierungschefs (Art. 63, 67 GG) durch den unmittelbar vom Volk gewählten
Bundestag (Art. 38 GG) die verfassungsmäßigen Grundlagen eines parlamentari
schen Regierungssystems geschaffen. Als Hauptmerkmal dieses Strukturtyps
gilt, daß die Regierung durch ein Mißtrauensvotum gestürzt werden kann und so
mit nicht nur in ihrer Aktionsfähigkeit, sondern auch ihrem Bestand vom Ver
trauen der Parlamentsmehrheit abhängig ist. 1
Im Unterschied nicht nur zur Weimarer Reichsverfassung, sondern auch den
meisten anderen Verfassungsordnungen2 sieht das Grundgesetz die förmliche
Wahl des Regierungschefs vor, die auch am Vorschlag des Staatsoberhaupts vor
bei erfolgen kann (vgl. Art. 63 Abs. 2GG), läßt aber andererseits ein rechtsver
bindliches Mißtrauensvotum nur gegenüber dem Bundeskanzler (nicht gegen
über einzelnen Ministern) und nur als "konstruktives" zu (Art. 67 GG). 3 Abge
stützt werden diese Entscheidungen des an einem stabilen politischen System
interessierten Parlamentarischen Rates noch dadurch, daß das Staatsoberhaupt
nur bescheidene Kompetenzen erhielt und ebenso wie der Kanzler nur indirekt
gewählt wird. Zudem sieht das Grundgesetz im Unterschied zu den zuvor entstan-
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