Creación de espacio fiscal para reducir la pobreza: Revisión del gasto público de Ecuador

318 Pages·2006·1.949 MB·Spanish

by  Alberto Melo

Creación de espacio fi scal
para reducir la pobreza
Revisión del gasto público de Ecuador
Volumen I: Informe
José R. López-Cálix y Alberto Melo
Banco Interamericano de Desarrollo Banco Mundial
Washington, D.C.
IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd ii 44//1177//0077 55::4455::0066 PPMM
Las opiniones expresadas en este libro pertenecen a los autores y no necesariamente refl ejan
los puntos de vista del BID.
Cataloging-in-Publication data provided by the
Inter-American Development Bank
Felipe Herrera Library
Creación de espacio fi scal para reducir la pobreza: revisión del gasto público de Ecuador/
José R. López-Cálix y Alberto Melo.
p. cm. Volumen I: Informe. Includes bibliographical references.
ISBN: 1597820377
1. Fiscal policy—Ecuador. 2. Expenditures, Public. I. Melo, Alberto, 1947- II. Inter-American
Development Bank. III. World Bank.
HJ955.2 L65 2006
336.3 L65—dc 22
© Banco Interamericano de Desarrollo, 2006. Todos los derechos reservados. Esta publica-
ción no puede ser reproducida, ni en todo ni en parte, ni utilizarse de ninguna manera ni por
ningún medio, sea electrónico o mecánico, incluidos los procesos de fotocopiado o grabado, ni
por ningún sistema de almacenamiento o recuperación de información, sin permiso previo por
escrito del BID. La autorización para utilizar el contenido de este libro puede solicitarse a:
IDB Bookstore
1300 New York Avenue, NW
Washington, DC 20577
Estados Unidos de América
Tel. [phone], Fax [phone]
[email protected]
www.iadb.org/pub
IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd iiii 44//1177//0077 55::4455::0088 PPMM
Índice
PREFACIO _____________________________________________________________________ xv
AGRADECIMIENTOS __________________________________________________________ xvii
ÍNDICE DE SIGLAS Y ACRÓNIMOS _____________________________________________xxi
RESUMEN EJECUTIVO _______________________________________________________ xxvii
La política fi scal enfrenta algunas restricciones históricas y estructurales _________________xxviii
Tendencias y desafíos fi scales ______________________________________________________xxix
El gasto favorable a los pobres y la posibilidad de un espacio fi scal adicional ______________ xxxii
Las tendencias en los resultados sociales __________________________________________ xxxii
Las tendencias en el gasto en favor de los pobres ____________________________________xxxiii
La búsqueda de un espacio fi scal para incrementar el gasto favorable
a la reducción de la pobreza ____________________________________________________ xxxv
La gestión del gasto público y otras cuestiones institucionales __________________________xxxvi
Conclusiones y recomendaciones de política _______________________________________xxxviii
CAPÍTULO 1
LA POLÍTICA FISCAL EN UNA ECONOMÍA DOLARIZADA ________________________1
La economía ecuatoriana: algunos antecedentes históricos _______________________________2
El papel de la política fi scal en un marco de dolarización _________________________________5
Restricciones estructurales para la política fi scal _________________________________________8
CAPÍTULO 2
TENDENCIAS Y DESAFÍOS FISCALES ____________________________________________15
Volatilidad de las variables fi scales ___________________________________________________15
El desempeño fi scal antes y después de la dolarización __________________________________15
Desafíos de la gestión de los ingresos ________________________________________________18
Una estructura tributaria fragmentada ___________________________________________20
Las exenciones y la erosión de la base tributaria _____________________________________20
Las preasignaciones: reducción de la fl exibilidad presupuestaria ________________________20
Tendencias del gasto ______________________________________________________________22
La Ley de Responsabilidad, Estabilización y Transparencia Fiscal _________________________32
Los fondos de estabilización ______________________________________________________32
Necesidad de refi nar las reglas fi scales _____________________________________________34
Las cuestiones relacionadas con la sostenibilidad de la deuda ____________________________36
Ejercicio Nº1
La sostenibilidad fi scal en el marco de una súbita caída del precio
del petróleo, un repunte en las tasas de interés o salidas de capital ___________________40
IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd iiiiii 44//1177//0077 55::4455::0099 PPMM
iv Índice
Ejercicio Nº2
La sostenibilidad fi scal con volatilidad de los ingresos tributarios ____________________41
Recomendaciones de política _______________________________________________________43
CAPÍTULO 3
EL GASTO FAVORABLE A LOS POBRES Y EL ESPACIO FISCAL ____________________49
¿Es sufi ciente el gasto social para lograr la reducción de la pobreza? _______________________50
¿Es el gasto en infraestructura social y básica favorable a los pobres? ______________________52
Los principales programas sociales ________________________________________________52
Los subsidios para los servicios de infraestructura básica _______________________________60
¿De cuánto espacio fi scal se dispone para una estrategia de reducción de la pobreza? _________64
Necesidad de revertir el gasto corriente ____________________________________________65
¿Cómo hacer una selección óptima de la inversión pública? ____________________________66
La evaluación del gasto en defensa ________________________________________________67
¿Cuánto espacio fi scal extrapresupuestario se puede encontrar para una estrategia
de reducción de la pobreza? ________________________________________________________69
La reducción de las actividades extrapresupuestarias _________________________________69
La reducción del gasto tributario _________________________________________________70
¿Cómo lograr la transparencia y la integración de la inversión pública que ahora
está por fuera del presupuesto? ___________________________________________________72
Hacia un presupuesto orientado a los resultados: el logro de los Objetivos
de Desarrollo del Milenio __________________________________________________________73
Recomendaciones de política _______________________________________________________79
Desplazar el gasto público hacia los programas más favorables a los pobres ________________79
Refocalizar los subsidios públicos __________________________________________________81
Los dilemas entre el espacio fi scal intrapresupuestario y el espacio fi scal extrapresupuestario __84
Logro de los Objetivos de Desarrollo del Milenio seleccionados ___________________________84
CAPÍTULO 4
EL DESEMPEÑO DE LA GESTIÓN DEL GASTO PÚBLICO ________________________87
El proceso de gestión del gasto público y su desempeño reciente _________________________88
Examen de la gestión presupuestaria del gobierno central _______________________________91
La formulación del presupuesto __________________________________________________91
La ejecución del presupuesto _____________________________________________________97
Examen de la gestión presupuestaria en los programas sociales
y en los gobiernos subnacionales ___________________________________________________102
Los programas sociales _________________________________________________________103
Los gobiernos provinciales y los gobiernos municipales ________________________________111
Transparencia, rendición de cuentas y participación en el proceso presupuestario __________115
¿Existen condiciones sufi cientes en Ecuador para un marco presupuestario multianual? _____115
Recomendaciones de política ______________________________________________________120
IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd iivv 44//1177//0077 55::4455::0099 PPMM
Índice v
ANEXOS
ANEXO A
Estimación del producto potencial y del balance fi scal estructural en Ecuador __________127
ANEXO B
Resumen del proceso presupuestario ____________________________________________133
ANEXO C
Principales cuestiones presupuestarias en los programas sociales prioritarios ____________139
ANEXO D
Marco presupuestario de la descentralización en Ecuador ___________________________151
ANEXO E
Alternativas para la reforma del subsidio al gas de cocina ___________________________163
BIBLIOGRAFÍA ________________________________________________________________169
APÉNDICE ESTADÍSTICO _____________________________________________________175
LISTA DE CUADROS, GRÁFICOS Y RECUADROS
CUADROS
CUADRO RE 1
Posibles fuentes de espacio fi scal y estimación de su impacto anual __________________ xxxv
CUADRO 2.1
Volatilidad de las variables del SPNF, 1993-2003___________________________________16
CUADRO 2.2
Ecuador: balance fi scal observado, balance fi scal estructural,
posición fi scal e impulso fi scal, 1990-2003 ________________________________________17
CUADRO 2.3
Ingresos totales del sector público no fi nanciero (SPNF)
y del gobierno central, 1995-2003 _______________________________________________19
CUADRO 2.4
Estructura del sistema tributario _________________________________________________21
CUADRO 2.5
Indicadores seleccionados de la administración tributaria, 2001-2003 _________________22
CUADRO 2.6
Fondo óptimo versus fl ujos del FEIREP para reducción de la deuda ___________________37
IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd vv 44//1177//0077 55::4455::0099 PPMM
vi Índice
CUADRO 2.7
Evaluación del cumplimiento de las reglas fi scales __________________________________38
CUADRO 3.1
Ecuador: gasto social del gobierno central como porcentaje del PIB ___________________51
CUADRO 3.2
Gasto social favorable y gasto social no favorable a los pobres, 2003 ___________________53
CUADRO 3.3
Gasto social y subsidios a la energía, por quintil de ingresos,
desde los menos favorablesa los más favorables a los pobres, 1999 y 2003 ______________55
CUADRO 3.4
Subsidios para los servicios básicos por quintil de gastos, 2003 _______________________62
CUADRO 3.5
Rigidez del presupuesto del gobierno central, 2001-2004 ___________________________65
CUADRO 3.6
Ecuador: personal involucrado en las actividades de defensa y de seguridad (2002-2004) _67
CUADRO 3.7
Gasto tributario estimado resultante de las exenciones internas al IVA, 2001 ________________71
CUADRO 3.8
Progreso alcanzado por Ecuador en el cumplimiento
de los Objetivos de Desarrollo del Milenio (ODM) _________________________________74
CUADRO 3.9
Costo fi scal estimado de cumplir con los ODM y las metas sociales claves ______________77
CUADRO 3.10
Fuentes posibles de espacio fi scal e impacto anual estimado __________________________83
CUADRO 4.1
Elementos básicos de la gestión del gasto público: análisis en tres niveles _______________88
CUADRO 4.2
Asignación del gasto público por niveles __________________________________________90
CUADRO 4.3
Parámetros de referencia para evaluar la gestión del gasto público de Ecuador __________92
IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd vvii 44//1177//0077 55::4455::1100 PPMM
Índice vii
CUADRO 4.4
Comparación de la gestión del gasto público de Ecuador con la de Perú
y Bolivia y con los indicadores de los PPME _______________________________________94
CUADRO 4.5
Fuentes de fi nanciamiento del gobierno, 2004 _____________________________________96
CUADRO 4.6
Los supuestos presupuestarios y los valores observados ______________________________97
CUADRO 4.7
Nivel de ejecución presupuestaria de los gastos sectoriales
en el gobierno central, 1995-2003 _______________________________________________99
CUADRO 4.8
Variaciones en el presupuesto ejecutado en relación con el aprobado _________________100
CUADRO 4.9
Formas de participación local dentro
de los programas sociales prioritarios seleccionados ________________________________103
CUADRO 4.10
Presupuesto de los programas sociales prioritarios, por sectores sociales, 2001 y 2004 ___105
CUADRO 4.11
Presupuesto aprobado para, y presupuesto ejecutado en,
los programas sociales prioritarios, 2003 _________________________________________106
CUADRO 4.12
Ejecución presupuestaria y demoras en las transacciones
en los programas sociales prioritarios, 2003 ______________________________________108
CUADRO 4.13
Califi caciones por países _______________________________________________________116
CUADRO AA 1
Balance fi scal estructural ______________________________________________________131
CUADRO AC 1
Ejecución del presupuesto del BDH, por fuentes de fi nanciamiento __________________141
CUADRO AC 2
Ejecución presupuestaria en el PAI, por fuentes de fi nanciamiento ___________________142
IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd vviiii 44//1177//0077 55::4455::1100 PPMM
viii Índice
CUADRO AC 3
Ejecución presupuestaria del programa LMG, por fuentes de fi nanciamiento ___________146
CUADRO AC 4
Ejecución presupuestaria del PRADEC, por fuentes de fi nanciamiento ________________149
CUADRO AC 5
Ejecución presupuestaria del PAE, por fuentes de fi nanciamiento ____________________149
CUADRO AD 1
Gasto corriente y gasto de capital de las municipalidades
y de los consejos provinciales, 2003 _____________________________________________154
CUADRO AD 2
Prioridades del gasto de inversión subnacional, 2002 ______________________________155
CUADRO AD 3
Gasto de capital de las municipalidades y de los consejos provinciales en los sectores
de la salud y la educación, 2002 ________________________________________________158
CUADRO AD 4
Responsabilidad de administración de las escuelas, los maestros y los estudiantes
en el sector de la educación, año escolar 2000-2001 _______________________________160
CUADRO AD 5
Gasto público en el sector salud, 1997___________________________________________161
CUADRO AE 1
Distribución del subsidio por deciles de consumo _________________________________164
CUADRO AE 2
Distribución del subsidio al gas de cocina, por grupos étnicos _______________________164
CUADRO AE 3
Efectos de diversos escenarios de reforma del subsidio al gas de cocina ________________165
GRÁFICOS
GRÁFICO RE 1
Precios del petróleo, crecimiento y défi cit fi scal del SPNF __________________________xxviii
GRÁFICO RE 2
Sostenibilidad de la deuda en el marco de la regla fi scal _____________________________xxxi
IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd vviiiiii 44//1177//0077 55::4455::1100 PPMM
Índice ix
GRÁFICO RE 3
Incidencia del gasto social, 1999 ______________________________________________xxxiv
GRÁFICO 1.1
Patrimonio neto total del sector público ___________________________________________9
GRÁFICO 2.1
Balances del sector público no fi nanciero _________________________________________16
GRÁFICO 2.2
Ingresos fi scales petroleros, ingresos tributarios no petroleros del gobierno central
y esfuerzos importantes de reforma tributaria, 1964-2004 ___________________________19
GRÁFICO 2.3
Gasto total y gasto primario ____________________________________________________23
GRÁFICO 2.4a
Tendencias del gasto del SPNF __________________________________________________24
GRÁFICO 2.4b
Tendencias del gasto del gobierno central _________________________________________24
GRÁFICO 2.5a
Gasto público por funciones seleccionadas, 1995-1999______________________________25
GRÁFICO 2.5b
Gasto público por funciones seleccionadas, 2000-2002______________________________25
GRÁFICO 2.6a
Composición de los salarios por sectores seleccionados, 1995-1999 ___________________27
GRÁFICO 2.6b
Composición de los salarios por sectores seleccionados, 2002 ________________________27
GRÁFICO 2.7a
Composición institucional de la inversión fi ja pública, 1995-1999 ____________________32
GRÁFICO 2.7b
Composición institucional de la inversión fi ja pública, 2003 __________________________32
GRÁFICO 2.8
Escenarios “óptimo” y efectivo de acumulación del Fondo de Estabilización ____________35
IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd iixx 44//1177//0077 55::4455::1100 PPMM
x Índice
GRÁFICO 2.9a
Superávit primario: escenario base y escenario alto para la sostenibilidad de la deuda _____42
GRÁFICO 2.9b
Deuda pública: escenario base y escenario alto para la sostenibilidad de la deuda _____________42
GRÁFICO 3.1
Incidencia del gasto social y subsidios a la energía, 1999 _____________________________54
GRÁFICO 3.2
Penetración telefónica por quintiles de ingresos de los hogares _______________________62
GRÁFICO 3.3
Comparación entre el gasto público rígido y el fl exible, 2004 ________________________66
GRÁFICO 3.4
Ecuador: gastos militares, 1998-2002 ____________________________________________68
GRÁFICO 3.5
Descomposición de las fuentes de fi nanciamiento presupuestarias y extrapresupuestarias ___70
GRÁFICO 3.6
El fondo concursable de Chile __________________________________________________81
GRÁFICO 4.1
Cambios en la participación en los gastos del SPNF, por niveles de gobierno ___________89
GRÁFICO 4.2
Los decretos de emergencia _____________________________________________________98
GRÁFICO 4.3
El nivel de atrasos ____________________________________________________________101
GRÁFICO 4.4
Ejecución presupuestaria de los programas sociales ________________________________107
GRÁFICO 4.5
Los patrones estacionales en el presupuesto de los programas sociales, 2003 ___________109
GRÁFICO 4.6
Comparación de las transferencias planifi cadas y ejecutadas
en aplicación de la Ley del Quince por Ciento, 1997-2003 _________________________110
IInniicciiaalleess__vv22..iinndddd xx 44//1177//0077 55::4455::1111 PPMM