Table Of ContentPontifícia Universidade Católica de São Paulo
ALEXANDRE LEVIN
Operação urbana consorciada: concertação público-privada para a justa distribuição dos
benefícios decorrentes da atividade urbanística
DOUTORADO EM DIREITO
São Paulo
2014
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
ALEXANDRE LEVIN
Operação urbana consorciada: concertação público-privada para a justa distribuição dos
benefícios decorrentes da atividade urbanística
Tese apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo como exigência
parcial para a obtenção do título de DOUTOR em
Direito, sob a orientação do Professor Doutor
Márcio Cammarosano.
São Paulo
2014
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo
ALEXANDRE LEVIN
Operação urbana consorciada: concertação público-privada para a justa distribuição dos
benefícios decorrentes da atividade urbanística
Tese apresentada à Banca Examinadora da Pontifícia
Universidade Católica de São Paulo como exigência
parcial para a obtenção do título de DOUTOR em
Direito, sob a orientação do Professor Doutor
Márcio Cammarosano.
Aprovado em: _____________
Banca Examinadora
Prof. Dr. Márcio Cammarosano (Orientador)
Instituição: PUC-SP Assinatura______________________
Prof. Dr.________________________________________________________
Instituição: ________________________Assinatura______________________
Prof. Dr.________________________________________________________
Instituição: ________________________Assinatura______________________
Prof. Dr.________________________________________________________
Instituição: ________________________Assinatura______________________
Prof. Dr.________________________________________________________
Instituição: ________________________Assinatura______________________
Para Cida e Nelson, com gratidão.
Para Flavia, com amor.
Para Isadora e Vivian, que chegaram para alegrar nossas vidas.
Agradeço ao Professor Doutor Márcio Cammarosano, pelo
privilégio de poder contar com sua orientação e amizade.
À minha amiga Mariana Mencio, pelo apoio incondicional.
A todos os meus colegas professores do Curso de
Especialização em Direito Administrativo da COGEAE/PUC-
SP, pelo aprendizado constante.
RESUMO
A ordem constitucional brasileira impõe ao Estado a função de organizar os espaços
habitáveis, em busca do pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade. Para se
desincumbir desse dever, o Poder Público tem ao seu dispor uma série de instrumentos
jurídicos, utilizáveis de acordo com o tipo de intervenção no espaço urbano que se quer
realizar.
Dentre tais instrumentos, destaca-se a operação urbana consorciada, prevista na Lei
10.257/2001 (arts.32 a 34), autointitulada Estatuto da Cidade. Trata-se de um instituto
típico do urbanismo concertado, método de organização do tecido urbano caracterizado
pela parceria entre o Poder Público e a iniciativa privada.
Ocorre que a aplicação da operação urbana consorciada por parte dos Municípios
brasileiros que utilizam o instrumento tem sido objeto de críticas severas por parte de
juristas e urbanistas. Alega-se que o resultado das operações é favorável apenas ao
mercado imobiliário, e que a alteração dos índices de ocupação acaba por contribuir
para a já excessiva verticalização das grandes cidades brasileiras.
Resultados como esses são contrários aos princípios jurídicos que norteiam a política
urbana, estampados, em especial, na Constituição Federal (art.182) e na Lei Federal
nº10.257/2001 (art.2º). Tal dissonância torna o processo de implantação da ação
consorciada ilegítimo.
Todavia, as experiências práticas negativas de utilização do instituto não devem impedir
a sua utilização em prol da melhoria urbanística estrutural e da valorização ambiental. A
presente pesquisa procura demonstrar que o sistema de normas (regras e princípios) do
direito urbano é construído de forma a evitar a aplicação desvirtuada dos instrumentos
urbanísticos em geral e da operação consorciada em particular. Desde que aplicada em
consonância com as normas principiológicas do direito urbano, a ação concertada pode
atingir o seu duplo objetivo: promover a reforma dos espaços habitáveis e evitar o uso
de recursos públicos na atividade urbanística.
Palavras-chave: Urbanismo concertado. Instrumentos urbanísticos. Estatuto da Cidade.
Diretrizes da política urbana. Operação urbana consorciada.
ABSTRACT
The Brazilian constitutional system imposes upon the State the responsibility for
organizing living spaces in search of the full development of the social functions of the
city. In order to perform such task, the Government has at its disposal a number of legal,
usable instruments according to the type of intervention in the urban space that it is
willing to carry out.
Among these instruments, there is the syndicated urban operation, under Law
10.257/2001 (articles 32 to 34 ) self entitled City Statute . This is a typical institute of
concerted planning, a method of organization of urban fabric characterized by
partnership between government and private enterprise.
It turns out that the implementation of syndicated urban operation performed by some
Brazilian municipalities has been the subject of severe criticism from lawyers and
planners. It is claimed that the result of the operations is only favorable to the real estate
market and that the modification of occupancy rates ultimately contributes to the
already excessive verticalization of large Brazilian cities.
Results like these are contrary to the legal principles that guide urban policy, in special
the ones displayed in the Federal Constitution (article 182) and Federal Law No.
10.257/2001 (article 2). This inconsistency makes the process of implementing the
syndication an illegitimate action. However, the negative experiences on the application
of this statute should not preclude its use in favor of urban structural improvement and
to make the best of environment. This research seeks to demonstrate that the system of
rules (rules and principles) of urban law is made up so as to avoid the application of
distorted urban instruments in general and the syndicated operation in particular. If
applied in accordance with the principles of urban law, concerted action can achieve its
dual goal: to promote the reform of the living spaces and avoid the use of public funds
in urban operations.
Keywords: Concerted urbanism. Urban instruments. City Statute. Guidelines for urban
policy. Syndicated urban operation.
SUMÁRIO
INTRODUÇÃO 11
1 AUTONOMIA DO DIREITO URBANÍSTICO COMO RAMO
DO DIREITO PÚBLICO 15
1.1 Considerações doutrinárias 16
1.2 Autonomia jurídico/positiva do direito urbanístico na ordem
jurídica nacional 19
1.3 Autonomia científica do direito urbanístico 20
2 MÉTODOS E INSTRUMENTOS DO URBANISMO 25
2.1 Urbanismo regulamentar 27
2.1.1 Normas de polícia administrativa disciplinadoras das
construções em solo urbano 28
2.1.2 Evolução histórica 29
2.1.3 Urbanismo como função pública 33
2.2 Urbanismo operacional 35
2.2.1 Instrumentos jurídicos do urbanismo operacional no
ordenamento pátrio 37
2.2.1.1 Desapropriação urbanística 37
2.2.1.2 Operações urbanas consorciadas 38
2.2.1.3 Concessão urbanística 39
2.2.2 Valorização imobiliária e o princípio jurídico da justa
distribuição dos ônus e benefícios da atividade urbanística 41
2.2.2.1 Instrumentos legais para a garantia do princípio 42
2.2.2.1.1 Desapropriação por zona 44
2.2.2.1.2 Contribuição de melhoria 47
2.2.3 A gentrificação 49
2.2.4 Insuficiência de recursos públicos e concertação
público-privada 52
2.3 Urbanismo de planificação 53
2.3.1 Funcionalismo racionalista: as funções sociais da cidade 54
2.3.2 Plano urbanístico 55
2.3.3 Plano diretor e operações consorciadas 58
2.3.4 Críticas ao urbanismo de planificação e o surgimento do
urbanismo concertado 59
3 O URBANISMO CONCERTADO E SEUS
INSTRUMENTOS JURÍDICOS 63
3.1 Urbanismo concertado e administração consensual 63
3.2 Instrumentos jurídicos 65
3.3 Concertação público-privada e protagonismo estatal 69
3.4 O termo operação urbana 72
3.5 Operações interligadas: Leis nº10.209/1986 e
nº11.773/1995 do Município de São Paulo 73
3.6 Operações urbanas no Município de São Paulo 77
3.6.1 Operação Urbana do Anhangabaú
(Lei Municipal nº11.090/1991) 78
3.6.2 Operação Urbana Faria Lima (Lei Municipal nº11.732/1995)
e sua sucessão pela Operação Urbana Consorciada Faria Lima
(Lei Municipal nº13.769/2004) 80
3.6.3 Operação Urbana Água Branca (Lei Municipal nº11.774/1995)
e sua sucessão pela Operação Urbana Consorciada Água Branca
(Lei Municipal nº15.893/2013) 84
3.6.4 Operação Urbana Centro (Lei Municipal nº12.349/1997) 87
3.7 Concessão urbanística – Leis nº14.917/2009 e
nº14.918/2009 do Município de São Paulo 91
3.7.1 A previsão no Plano Diretor do Município de São Paulo
(Lei Municipal nº 13.430/2002) 93
3.7.2 Desapropriação promovida pelo concessionário 95
3.7.3 Nova espécie concessória 99
3.7.4 Atendimento ao princípio do pleno desenvolvimento das
funções sociais da cidade 101
3.7.5 Gestão democrática 104
3.7.6 Concessão urbanística e operações consorciadas 106
3.7.7 Elaboração dos projetos básico e executivo 108
3.7.8 A Lei nº14.918/2009 do Município de São Paulo:
aplicação da concessão urbanística à região da Nova Luz 110
3.8 Consórcio imobiliário 112
3.8.1 Valor das unidades imobiliárias 115
3.8.2 Consórcio imobiliário e concessão urbanística 118
3.9 Instrumentos jurídicos do urbanismo concertado
no direito comparado 119
3.9.1 Sistemas de execução dos planos urbanísticos no
Direito Espanhol 119
3.9.1.1 O sistema de expropriación 120
3.9.1.2 O sistema de compensación (compensação) 121
3.9.1.3 O sistema de cooperación (cooperação) 123
3.9.2 As zones d´aménagement concerté (ZAC) 125
3.9.2.1 Origem do instituto 126
3.9.2.2 Finalidades da ZAC 128
3.9.2.3 Concessão para executar a operação urbana 129
3.9.2.4 Perímetro específico 131
3.9.2.5 Plano da operação 132
3.9.2.6 Droit de délaissement e sursi à statuer 133
3.9.2.7 ZAC e operação urbana consorciada 134
4 OPERAÇÃO URBANA CONSORCIADA COMO
INSTRUMENTO JURÍDICO DO URBANISMO
CONCERTADO 136
4.1 Considerações iniciais 136
4.2 Princípios jurídicos que fundamentam a aplicação das operações
urbanas consorciadas 138
4.3 A necessidade de edição de lei municipal específica baseada
no plano diretor municipal 141
4.4 Previsão da operação urbana consorciada no plano diretor
municipal 143
4.5 Natureza jurídica 149
4.6 Finalidades da operação urbana consorciada 153
4.7 Benefícios urbanísticos para induzir o parceiro privado a
participar da operação urbana consorciada 155
4.8 Requisitos da lei específica que cria a operação urbana
consorciada 162
4.8.1 Definição da área a ser atingida 162
4.8.2 Programa básico de ocupação da área 164
4.8.3 Programa de atendimento econômico e social para a
população diretamente afetada pela operação 165
4.8.4 Finalidades da operação 167
4.8.5 Estudo prévio de impacto de vizinhança 169
4.8.6 Contrapartida exigível dos proprietários, usuários
permanentes e investidores privados em função do uso dos
benefícios urbanísticos previstos na lei que cria a operação
urbana consorciada 172
4.8.7 Controle da operação obrigatoriamente compartilhado com a
sociedade civil 175
4.9 Vedação à aplicação de recursos públicos na operação
urbana consorciada 177
5 CERTIFICADOS DE POTENCIAL ADICIONAL DE
CONSTRUÇÃO – CEPAC 181
5.1 Natureza jurídica 183
5.2 Interesse do Município na emissão dos CEPAC 186
5.3 Requisitos para a emissão dos CEPAC 189
5.3.1 Plano Diretor Municipal 190
5.3.2 Lei Específica 191
5.3.3 Prospecto de Registro 191
5.3.4 Estudo de Viabilidade 194
5.4 Alienação do CEPAC por leilão 197
5.4.1 Isonomia e vantajosidade 197
5.4.2 Regulação pela Comissão de Valores Mobiliários – CVM 198
5.5 Aplicação dos recursos obtidos com a venda dos CEPAC 199
5.6 Financiamento da operação urbana consorciada por meio da
alienação de CEPAC 201
6 CONCLUSÕES 203
REFERÊNCIAS 227
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