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EL FUTURO DE LA EMPRESA
DEL ESTADO:
El caso del sector petrolero*
Jaime Quijandría**
INSTITUTO DE ESTUDIOS PERUANOS
-
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Documento de Trabajo Nº 49
Serie: Documentos de Política Nº 3
La serie Documentos de Política tiene como objetivo difundir planteamientos elaborados por los
miembros del Instituto de Estudios Peruanos (IEP) o surgidos en actividades académicas y de
proyección organizadas por el Instituto, que sean considerados relevantes para el análisis de
políticas gubernamentales sobre problemas sustantivos.
Los documentos incluidos en esta serie no reflejan necesariamente la posición institucional del
IEP.
La publicación de Documentos de Política es posible gracias al apoyo de la Fundación Ford.
© IEP Ediciones
Horacio Urteaga 694, Lima 11
Telf. 32-3070 / 24-4856
Fax [5114] 32-4981
Impreso en el Perú
Abril 1993
QUIJANDRIA, Jaime
El futuro de la empresa del Estado: el caso del sector petrolero. - - Lima: IEP,
1993. - - (Documento de Trabajo, 49. Serie Documentos de Política, 3).
PRIVATIZACION/HIDROCARBUROS/SECTOR PUBLICO/PETROPERU/IN-
TERVENCION DEL ESTADO/PERU/
WD/04.04.02/P 13
* Ponencia presentada en el Seminario "Privatización, reformas económicas y nuevo rol del
Estado", realizado los días 29 y 30 de octubre de 1992 en el Instituto de Estudios Peruanos en
el marco de las actividades del Consorcio de Investigación Económica bajo el auspicio de la
Agencia Canadiense para el Desarrollo Internacional (ACDI) y el Centro Internacional de
Investigaciones para el Desarrollo (CIID).
** Presidente de PETROPERÚ.
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ÍNDICE
I. ANTECEDENTES DE LA PRIVATIZACIÓN
1. Orígenes históricos
7
2. Formas adoptadas o empleadas
7
3. Experiencia de otros países
7
4. Situación en el Perú
8
II. MARCO LEGAL DE LA PRIVATIZACIÓN EN EL PERÚ
1. Aspecto Legal General
13
2. Aspecto Legal PETROPERÚ S.A.
15
III. SITUACIÓN DEL SECTOR HIDROCARBUROS EN EL PERÚ
1. Evolución Empresarial de PETROPERÚ 19
2. Importancia de la Política de Precios 20
3. Análisis del Mercado Interno de Hidrocarburos 22
4. Análisis del Entorno 23
5. Reestructuración de la Empresa 24
6. Plan de Privatización 25
Comentarios 35
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I.
Antecedentes de la
Privatización
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1. Orígenes Históricos pero no rentable si sus precios son fijados
arbitrariamente y sin criterios de mercado.
Hace más de 200 años Adam Smith, en su De modo general, para que estos tres
obra "La Riqueza de las Naciones", hizo un criterios (productividad, eficiencia económica
análisis de la eficiencia del manejo de bienes y rentabilidad) sean consistentes entre sí es
públicos y privados, observando que los necesaria la presencia de un mercado de
individuos son más generosos con la riqueza competencia en el cual coexistan productores
ajena que con la propia. Por extensión señala y consumidores y en el que la fijación de
que la administración pública es ineficiente y precios se rija por la libre oferta y demanda.
dispendiosa porque sus empleados no tienen
incentivos o beneficios personales como 2. Formas Adoptadas o Empleadas
consecuencia del resultado económico de su
operación. Por lo cual recomendó la La privatización es un fenómeno que, aunque
transferencia al sector privado de todos los fuera recomendado hace muchos años, recién
bienes públicos, ya que de esta forma los ha visto intensificada su aplicación, a nivel
nuevos dueños y/o administradores tendrían mundial, en los últimos 20 años. Sin embargo,
los incentivos necesarios para incrementar la el concepto original de privatización,
eficiencia, mejorar el servicio, eliminar el entendido como transferencia de bienes o
desperdicio y aumentar el valor de sus bienes. funciones del gobierno al sector privado, ha
Esta conclusión y recomendación simple y sufrido cambios que han ampliado su campo y
clara, enfrenta en su aplicación problemas de modalidad de aplicación.
interpretación que hicieron que permaneciera En términos generales, se ha calificado
escondida o latente su efectivización real, ya como privatización a todas aquellas iniciativas
que el argumento más fuerte se centra en la destinadas a reemplazar la gestión estatal
ineficiencia de las empresas públicas tradicional de organismos públicos por una
comparada con sus contrapartes privadas; pero gestión basada en criterios de mercado, a partir
existen muchas definiciones e interpretaciones de lo cual se puede señalar por lo menos tres
del término eficiencia, lo cual complica la formas distintas de aplicación: (i) venta de
simplicidad de la recomendación inicial. Así, empresas o bienes de propiedad pública al
por ejemplo, por un lado se acostumbra a sector privado; (ii) contratación del suministro
de servicios públicos con empresas del sector
asimilar el término eficiencia con la
rentabilidad financiera, de tal modo que un privado, con el gobierno como intermediario
simple vistazo a los Estados Financieros de las entre el usuario y la empresa de servicios; y
(iii) liberalizando y desregulando los
empresas públicas nos daría una respuesta
clara de lo eficientes o ineficientes que son. mercados, eliminando barreras que impidan al
Sin embargo, existen otros conceptos que sector privado competir por el cliente con el
sector público.
igualmente pueden ser asociados a la
eficiencia, tales como la productividad
3. Experiencia de otros Países
(producción de buena calidad a costo mínimo),
o la eficiencia económica (precios y volú-
La privatización se encuentra en pleno proceso
menes óptimos en relación a los recursos
de aplicación en más de 50 países, sin
empleados o invertidos). Asimismo, la
embargo, hay algunos casos específicos
recomendación original de Smith no toma en
ilustrativos que vamos a señalar
cuenta el efecto de los monopolios,
suscintamente:
oligopolios, carteles, controles de precios por
parte del Estado, etc.; siendo entonces posible
Gran Bretaña:
que un monopolio privado pueda ser rentable
económicamente pero no eficiente desde el
Después de la política de
punto de vista productivo, o por el contrario
nacionalizaciones e inversión directa del
una empresa pública pueda ser eficiente desde
Estado en actividades que proveerían a sus
el punto de vista productivo
habitantes 7
Documentos
de Política
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de los servicios y bienes esenciales, llevada a privatización desde el inicio del gobierno
cabo después de la Segunda Guerra Mundial, militar de Pinochet, mediante cuatro rondas de
que tuvo resultados desalentadores en cuanto a privatizaciones: (i) devolver las empresas
subsidios, huelgas y queja de los usuarios; se intervenidas o requisadas por el anterior
dio inicio, a partir de 1980, a un vigoroso gobierno; (ii) privatizar bancos y otras
programa de privatización que incluyó compañías adquiridas por el anterior gobierno;
viviendas, hoteles, trenes, productos químicos, (iii) reprivatizar las empresas cuyo control
electrónica, servicio telefónico, etc. debió ser asumido por el Estado por quiebras
Las estrategias empleadas fueron masivas producidas durante el proceso en
diversas, pero la más efectiva resultó la venta 1981-83; y (iv) a partir de 1985, venta de
de acciones a pequeños inversionistas acciones de empresas públicas
(accionariado difundido). tradicionalmente estatales.
La política de liberalización y
México desregulación seguida por el gobierno desde
fines de la década de los setenta obligó a las
La revolución Mexicana de 1910, que dio empresas públicas a competir con el sector
origen al sistema de gobierno que perdura privado llegando a ser eficientes y rentables.
hasta el presente, trajo aparejada una corriente Por lo tanto, las características de las
nacionalista que concentró bajo propiedad del empresas públicas que se están transfiriendo en
Estado casi todas las actividades económicas Chile no corresponden al patrón de
del país. justificación de tales acciones (ineficiencia,
La aplicación de un riguroso programa de subsidios, etc.) en otros países en vías de
privatizaciones ha originado una reducción desarrollo.
significativa de la participación estatal en tales Es necesario señalar que la empresa
actividades, es así que de las 1,150 compañías petrolera estatal no ha sido considerada dentro
estatales existentes en 1982, al presente de este proceso y que la parte correspondiente
quedan solamente alrededor de 200, a la comercialización siempre estuvo en manos
habiéndose al mismo tiempo desregulado la privadas.
economía y reducido significativamente los
4. Situación en el Perú
alcances del monopolio petrolero estatal,
PEMEX, en lo referente a la reserva
Contrariamente a lo acontecido en el mundo en
constitucional de petroquímica básica.
la década de los 80, con relación a la
Asimismo, se produjo la eliminación o
privatización, en nuestro país no se realizó
reducción de restricciones de importación (las
ningún intento serio de privatización, a pesar
tasas de importación se redujeron a un
de las grandes cargas económicas que
máximo de 20% y las licencias de importación
resultaban de la operación de las empresas del
requeridas para más de 12,000 productos se
Estado. Esto se debió, quizá, a la ausencia de
redujeron a sólo 200). La banca comercial
un marco ideológico y una política de gobierno
estatal ha sido mayoritariamente transferida.
que favoreciera la aplicación de un sistema
Cabe anotar que la empresa petrolera
económico liberal. Es sólo a partir de 1990 que
estatal no ha sido considerada dentro de este
el nuevo gobierno comienza a implementar un
proceso.
marco legal que permite, entre otras cosas,
Chile acometer un programa serio de privatización.
Fue uno de los primeros países en vías de
desarrollo en aplicar un programa de
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Documentos de
Política
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II.
MARCO LEGAL DE LA
PRIVATIZACIÓN
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1. Aspecto Legal General
legales expedidos por el actual gobierno con el
propósito de fomentar la inversión privada en
Para iniciar este tema es importante partir de la las empresas del Estado:
norma principal que es el marco legal general
del Estado: la Constitución Política del Perú de 1.1. Esta nueva tendencia se ve plasmada a
1979, que señala lo siguiente:
principios del año 1991 con la expe-
dición del Decreto Supremo Nº067-91-
“Art.113º.- El Estado ejerce su EF, del 23.03.91, que establece que las
actividad empresarial con el fin de empresas del Estado, a partir de la fecha
promover la economía del país, prestar de vigencia de esta norma, desarrollarán
servicios públicos y alcanzar los obje- sus actividades en competencia con las
tivos de desarrollo." empresas del sector privado; no ejercerán
"Art.115º.- La iniciativa privada es facultades normativas o de imperio
libre. Se ejerce en una economía social propias de la administración pública, ni
de mercado. El Estado estimula y
desarrollarán sus actividades en forma
reglamenta su ejercicio para armonizado
exclusiva o excluyente. Asimismo,
con el interés social."
señala aquellas empresas del Estado en
las que quedan suspendidas todas las
A pesar de la existencia de estas dos disposiciones legales que reserven o
disposiciones y, como señaláramos concedan el derecho a desarrollar una
anteriormente, hasta antes de Julio de 1990 no determinada actividad productiva,
existía una política de Gobierno que tendiera a comercializadora o de servicios en forma
adoptar acciones destinadas a desarrollar una exclusiva o excluyente, entre las cuales
economía social de mercado, ni a que la podemos citar: ENCI, ECASA, EMSAL,
actividad empresarial del Estado se ejerciera ANDINA, ENAFER, SIDER PERÚ, etc.
con el fin de promover la economía del país; Posteriormente, la Tercera Disposición
menos aún disposiciones orientadas a la Complementaria, Transitoria y Final del
privatización de las actividades en las cuales Decreto Legislativo Nº674, confiere
participaba el Estado. fuerza de ley a este Decreto Supremo.
Es a partir de esa fecha que se inicia una 1.2. Por Decreto Legislativo Nº668, vigente a
nueva concepción sobre el rol del Estado y su partir del 15.10.91, queda eliminado y
participación empresarial. Y es partir de esa prohibido todo tipo de exclusividad,
fecha que el país viene experimentando limitación y cualquier otra restricción o
reformas radicales y estructurales en la práctica monopólica en la producción y
economía, básicamente reduciendo la comercialización de bienes y prestación
participación estatal en actividades económicas de servicios de toda clase, incluyéndose
que pueden ser desarrolladas por el sector aquellas realizadas por dependencia del
privado, con el propósito de que exista libertad Gobierno Central, entidades públicas,
de mercado y de evitar los monopolios. empresas comprendidas en la Ley
Para ello era necesario establecer Nº24948 (Ley de la Actividad
determinadas reglas de juego que permitieran Empresarial) y por cualquier organismo
crear una economía libre de mercado, ya que o institución del Estado.
los monopolios existentes y la intervención del El referido dispositivo elimina y prohibe
Estado, con su rol paternalista, hicieron que sus todo tipo de exclusividad o monopolio
empresas subvencionaran los bienes y servicios en la producción y comercialización de
que producían, distorsionando así las funciones bienes, así como en la prestación de
del mercado, pues los precios de estos bienes y servicios, en todas las
servicios no resultaban del juego de la oferta y
la demanda, sino que eran fijados por el
Estado.
A continuación, señalamos los 13
dispositivos Documentos de
Política
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actividades económicas, con el objeto de la actividad empresarial del Estado.
fomentar el crecimiento de la inversión d) La disposición o venta de los activos
privada y de crear igualdad de de las empresas comprendidas en la
condiciones en el mercado nacional. actividad empresarial del Estado,
cuando ello se haga con motivo de su
1.3. Con el objeto de promover el crecimiento disolución y liquidación.
de la inversión privada en todos los
ámbitos de la actividad económica
nacional, propendiendo tanto al 1.4. Por el Decreto Legislativo Nº757, Ley
desarrollo de nuevas fuentes de Marco para el Crecimiento de la
generación de bienes, servicios y Inversión Privada, vigente a partir del
empleo, como a la modernización, 14.12.92, se garantiza la libre iniciativa y
saneamiento y reforzamiento de las las inversiones privadas efectuadas o por
empresas existentes, con fecha 27.09.91, efectuarse, en todos los sectores de la
se publica el Decreto Legislativo Nº674, actividad económica y en cualesquiera
vigente a partir del 28.10.91, mediante el de las formas empresariales o
cual se declara de interés nacional la contractuales permitidas por la
promoción de la inversión privada en el Constitución y las Leyes.
ámbito de las empresas que conforman Agrega que el Estado garantiza la libre
la actividad empresarial del Estado. iniciativa privada y que la economía
Dicho Decreto Legislativo estableció las social de mercado se desarrolla sobre la
siguientes modalidades bajo las cuales se base de la libre competencia y el libre
promueve el crecimiento de la inversión acceso a la actividad económica.
en el ámbito de las empresas que Entendiéndose por libre iniciativa
conforman la actividad empresarial del privada el derecho que tiene toda persona
Estado: natural o jurídica a dedicarse a la
a) La transferencia al sector privado actividad económica de su preferencia.
del total, o de una parte, de las ac- Además, estipula que la libre
ciones o de los activos de las em- competencia implica que los precios de
presas comprendidas en la actividad la economía resultan de la oferta y la
empresarial del Estado. demanda.
b) El aumento de capital de las empresas Una medida importante y trascendente,
de propiedad del Estado mediante complementaria a la libertad de iniciativa
aportes efectuados por personas y a la libertad de competencia, es la
naturales o personas jurídicas de contenida en su Art. 72, que establece
derecho privado constituidas en el que "cuando una misma actividad
país o personas jurídicas o entidades económica es realizada por el Estado y
de derecho público o privado por empresas privadas, iguales
constituidas en el extranjero. condiciones son aplicables a ambas."
c) La celebración de contratos de Finalmente, con relación a este
asociación en participación, dispositivo, cabe destacar el contenido de
prestación de servicios, su Art. 122, que señala que el Estado no
arrendamiento, gerencia, concesión y establece tratamientos discriminatorios
otros similares con personas jurídicas ni diferenciados en materia cambiaria,
de derecho privado constituídas en el precios, tarifas o derechos no
país o personas jurídicas o entidades arancelarios entre los inversionistas y las
de derecho público o privado empresas en que éstos participen, ni
constituídas en el extranjero, con el basándose en sectores o tipo de actividad
objeto de incrementar la eficiencia económica o en la ubicación geográfica
de las empresas que conforman de las empresas. Tampoco podrá
establecerlos entre
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Documentos de
Política
